關(guān)于湖南省劃定“煤炭消費紅線(xiàn)”的建議

電力的供應與安全事關(guān)國計民生、關(guān)系國家安全與戰略、牽動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新格局，正面臨機遇與挑戰并存的“交叉路口”。國家發(fā)改委、國家能源局在2016年11月7日正式對外出臺了《電力發(fā)展“十三五”規劃（2016～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），該《規劃》中規定在“十三五”期間，我國的發(fā)電總裝機容量中煤炭發(fā)電的比例要從2015年的59%降到2020年的55%，取消和推遲的煤電建設項目超過(guò)1.5億千瓦，爭取至2020年底，全國煤電裝機的總規模不超過(guò)11億千瓦，同時(shí)，加強高能耗、重污染的煤電機組的淘汰改造力度，積極推動(dòng)煤電行業(yè)的轉型升級，加快促進(jìn)環(huán)保新技術(shù)的研發(fā)、推廣及應用，提升煤電的發(fā)電效率和節能環(huán)保水平。這充分體現了我國對解決電力產(chǎn)能過(guò)剩和煤電污染嚴重問(wèn)題的信心和決心。

2017年，國家能源局向十一?。▍^）下發(fā)的關(guān)于停建超額新增火電機組的函，正是落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》《關(guān)于建立煤電規劃建設風(fēng)險預警機制暨發(fā)布2019年煤電規劃建設風(fēng)險預警的通知》三份重磅政策文件的重要舉措，將進(jìn)一步嚴控煤電總量，給煤電行業(yè)的潛在產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險“踩剎車(chē)”。盡管一系列行動(dòng)計劃表明我國及各省份對煤電行業(yè)發(fā)展的高度重視，但我國煤電行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩嚴重和燃煤產(chǎn)生大量廢渣、廢氣及環(huán)境污染問(wèn)題日益凸顯，仍然沒(méi)有找到根本性的解決措施。

一 煤電行業(yè)的現狀及問(wèn)題剖析

（一）火電機組開(kāi)工率不足，電力裝機嚴重過(guò)剩

煤電作為中國電力供應體系的主體，到2016年第三季度止，全國電廠(chǎng)火電總裝機容量中6000千瓦及以上的占發(fā)電總量的75%，約10.3億千瓦（煤電裝機容量占比高達84%）。當前，中國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)步入“新常態(tài)”時(shí)期，能源和電力需求也隨之進(jìn)入了低速增長(cháng)階段，雖然火電發(fā)電量出現增長(cháng)，但火電利用小時(shí)數卻屢創(chuàng )新低。根據中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )年報統計（見(jiàn)圖1），我國2015年度6000千瓦及以上的電廠(chǎng)發(fā)電設備的平均利用小時(shí)數約為3988小時(shí)，同比降低了330小時(shí)，其中，火電設備平均利用小時(shí)數創(chuàng )2005年來(lái)最低水平，約為4364小時(shí)，與上年同期相比降低了375小時(shí)。而在2016年度，雖然火電利用小時(shí)數變化率略有上升趨勢，但電廠(chǎng)利用小時(shí)數和火電利用小時(shí)數分別比上年同期降低203小時(shí)和199小時(shí)，可見(jiàn)火電機組開(kāi)工率不足，火電利用小時(shí)數持續走低，火電裝機增長(cháng)度與電力需求增速不匹配，電力裝機出現較為嚴重的過(guò)剩問(wèn)題。

圖1 2009～2016年6000千瓦及以上火電利用小時(shí)數及變化率情況

（二）煤炭消費總量上升，煤電裝機過(guò)剩，巨額投資浪費

從2008年起，到2015年末（見(jiàn)圖2），6000千瓦及以上火電裝機容量持續高速上漲，從59675.45萬(wàn)千瓦時(shí)增加到100036萬(wàn)千瓦時(shí)，提高了近67.6%；從火電發(fā)電量來(lái)看，八年間的增幅平緩，2013年起的發(fā)電總量已經(jīng)達到峰值，基本保持在同一水平線(xiàn)上；從運行小時(shí)數來(lái)看，2008年之后一直保持在5000小時(shí)上下波動(dòng)，甚至在2013年有了明顯拐頭下降的趨勢。裝機容量不斷增加，裝機利用率卻開(kāi)始下降，電力需求增長(cháng)速度明顯低于裝機容量的增長(cháng)速度，造成煤電裝機大量過(guò)剩，同時(shí)，在低煤價(jià)、高上網(wǎng)電價(jià)的誘惑下，企業(yè)的投資熱情不斷攀升，隨著(zhù)火電項目的審批權被下放到省級政府，各地政府該類(lèi)項目投資熱情空前高漲，而同新能源相比，煤電行業(yè)所顯現的經(jīng)濟利益更是促使煤電行業(yè)在市場(chǎng)占有率上的領(lǐng)先地位依然巋然不動(dòng)。用電量增長(cháng)速度漸緩，煤電投資熱情卻只增不減，最終導致煤炭消費總量上升，煤電產(chǎn)能過(guò)剩，大量投資浪費。

圖2 2008～2015年6000千瓦及以上火電裝機容量、發(fā)電量及運行小時(shí)數變化

（三）煤電裝機過(guò)剩，火電行業(yè)綠色發(fā)展之路受阻

以耗煤為核心的能源消耗是導致空氣污染的罪魁禍首，而近兩年我國的“煤電熱”將嚴重阻礙火電行業(yè)綠色發(fā)展之路。一方面，在電力需求增長(cháng)持續放緩的大環(huán)境下，電力供應卻依然保持持續高速增長(cháng)，最終燃煤發(fā)電小時(shí)數持續下降。發(fā)電小時(shí)數的持續下降，等同于低負荷條件下燃煤發(fā)電機組的運轉操作時(shí)間延長(cháng)，同時(shí)，煙氣溫度會(huì )在低負荷運轉時(shí)低于正常水平，最終造成燃煤機組煙氣脫硝裝置終止運行，脫硝效率將從正常的60%～70%降至0。另一方面，煤電裝機過(guò)剩將增加火電的總體成本，那么企業(yè)的節能減排主觀(guān)能動(dòng)性便會(huì )受到極大的制約，利用排污權交易等重要經(jīng)濟政策來(lái)發(fā)揮企業(yè)節能減排的主觀(guān)能動(dòng)性的政策實(shí)施效果也就不容樂(lè )觀(guān)了。為此，在“十三五”期間，大氣污染物的排放量能否進(jìn)一步減少，空氣質(zhì)量能否進(jìn)一步提升，“煤炭”仍然是重中之重。

（四）可再生能源發(fā)展前景向好，但“棄水、棄風(fēng)、棄光”形勢依然嚴峻

隨著(zhù)我國日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境與氣候變化形勢，以可再生能源發(fā)展為主的綠色能源之路已經(jīng)勢在必“行”。但據國家能源局發(fā)布的多項數據顯示，2016年，我國部分地區棄風(fēng)“頑疾”發(fā)作，棄風(fēng)率不斷飆升，其中甘肅省高達43%，新疆維吾爾自治區、吉林省均超過(guò)30%；在光伏方面，西北五?。▍^）中，甘肅、新疆風(fēng)電運行形勢最為嚴峻，棄光率依次為43.11%和38.37%；在水電方面，2016年四川電網(wǎng)的調峰棄水電量創(chuàng )新高，為142億千瓦時(shí)，等同于四川省8000多萬(wàn)居民全年生活用電量的40%，雖然云南作為另一水電大省尚未公布全年具體的棄水電量統計數據，但情況只會(huì )更糟。2014年，我國“棄水、棄風(fēng)、棄光”問(wèn)題曾稍有緩和，如今，這三個(gè)難以醫治的頑疾再度擺在大眾面前，并且事態(tài)更加嚴重。中國可再生能源學(xué)會(huì )副理事長(cháng)孟憲淦提到，可再生能源裝機與電網(wǎng)之間匹配困難和火電機組的調峰能力欠缺并不是棄風(fēng)、棄光形勢逐漸加劇的主要原因，更深層次的是需要繼續統籌規劃電源總體發(fā)展形勢、努力提高系統運行管理效率。同時(shí)，可再生能源的地位還沒(méi)有被大部分地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電用能企業(yè)所正視，在電價(jià)相對穩定的大環(huán)境下，隨著(zhù)煤炭的價(jià)格不斷下跌，火電發(fā)電的成本逐漸下降，火電行業(yè)的利潤上升，政府和企業(yè)自然更加偏愛(ài)化石能源，煤炭消費增加，“棄水、棄風(fēng)、棄光”問(wèn)題便更加嚴重。

二 劃定“煤炭消費紅線(xiàn)”的目的

煤炭消費紅線(xiàn)是減少電力裝機過(guò)剩、緩和大量投資浪費、改善生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)可再生能源發(fā)展所需恪守的煤炭消費上線(xiàn)，是約束以耗煤為主的現代能源體系的核心——電力行業(yè)煤炭消耗總量的重要標準，是我國現階段推動(dòng)兩型社會(huì )建設和倒逼能源改革的基本保障。

為避免當前煤炭資源進(jìn)一步浪費、空氣質(zhì)量進(jìn)一步惡化，我國應上下齊心，就全社會(huì )廣為關(guān)注的霧霾和能源改革問(wèn)題打一場(chǎng)硬仗?！爸析病毙枰跋廾骸?，“改革”更需要“限煤”，基于現階段控制煤炭消費任務(wù)的系統性、艱巨性與復雜性，有必要確定我國生態(tài)環(huán)境能夠容忍的煤炭消費“上線(xiàn)”——煤炭消費紅線(xiàn)，澆熄企業(yè)投資熱情，緩解煤電裝機過(guò)剩，加速能源生產(chǎn)與消費轉型，倒逼我國能源消費結構的革命。

近年來(lái)，我國“煤炭獨大”的能源消費格局愈演愈烈，煤炭占我國一次能源消費的比重長(cháng)期維持在70%～80%左右。我國連續位居全球煤炭消費國之首，并且規模迅速增長(cháng)，2015年已達到全球煤炭消費總量的50%；而我國4/5的煤炭消費又集中在人口和經(jīng)濟密度大的1/5國土上。燃煤是化石能源中排首位的空氣污染源，空前的燃煤規模直接破壞我國脆弱的生態(tài)平衡，嚴重威脅人民生命健康，損害政府威信。當“要GDP，還是要命”不再存在爭議，當“求生存”讓位于“求生態(tài)”，當經(jīng)濟“新常態(tài)”下煤炭的過(guò)度需求暫時(shí)得到抑制，控制燃煤總量在我國已經(jīng)具有廣泛的民意，容易得到民眾的普遍支持，時(shí)機非常合適。對于這個(gè)關(guān)乎人心向背的重大問(wèn)題，我們不能“盡力而為”，而應該“全力以赴”，樹(shù)立“敢打一場(chǎng)硬仗”的決心與勇氣，劃定“煤炭消費紅線(xiàn)”，給具有慣性的燃煤消費“剎車(chē)減速”，再大的經(jīng)濟利益在紅線(xiàn)面前也必須止步。

如同18億畝耕地保護紅線(xiàn)，劃定煤炭消費紅線(xiàn)在于“剎車(chē)”與“倒逼能源消費革命”，一樣具有不可撼動(dòng)的國家戰略意義和重大歷史意義。過(guò)去30年，煤炭滿(mǎn)足了我國不斷增加的能源需求，廉價(jià)煤為我國高速運轉的經(jīng)濟引擎提供了強大的動(dòng)力，但也因其廉價(jià)產(chǎn)生了“劣幣驅逐良幣”效應，阻礙了我國綠色能源的開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)程。劃定“煤炭消費紅線(xiàn)”，能收“堵疏結合”之效。一方面，給過(guò)快的煤炭消費增長(cháng)戴上“緊箍咒”，實(shí)現煤炭消費零增長(cháng)甚至負增長(cháng)，推動(dòng)煤炭消費峰值提前到來(lái)，為超負荷的環(huán)境容量降壓減負，同時(shí)，舒緩新常態(tài)下需求增速放緩但煤電產(chǎn)能過(guò)剩的現狀，給企業(yè)家投資熱情“澆水”，提升投資效率；另一方面，掃除替代能源發(fā)展的障礙，優(yōu)先發(fā)展非化石能源滿(mǎn)足新增電力需求，為治理大氣污染、改善空氣質(zhì)量做出貢獻，激發(fā)我國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展潛力，推動(dòng)我國能源消費結構優(yōu)化和能源革命。

三 劃定“煤炭消費紅線(xiàn)”的基本思路

煤炭行業(yè)進(jìn)入了需求增速趨緩、產(chǎn)能過(guò)剩和庫存消化、環(huán)境制約強化和結構調整攻堅“四期并存”的發(fā)展階段，劃定煤炭消費紅線(xiàn)應該秉承“生態(tài)環(huán)境優(yōu)先”的工作基本方針，堅持結構優(yōu)化與能源消費總量合理調控相結合，堅持體制機制科學(xué)發(fā)展與改革深化相結合。具體來(lái)說(shuō)劃定煤炭消費紅線(xiàn)的基本思路可以圍繞以下兩個(gè)環(huán)節進(jìn)行。

（一）煤炭消費紅線(xiàn)通過(guò)總量與結構兩類(lèi)指標實(shí)現量的約束

第一類(lèi)指標是煤炭消費總量指標。對我國二十年來(lái)煤炭消費量與GDP數據進(jìn)行線(xiàn)性回歸分析，發(fā)現我國實(shí)際GDP每增長(cháng)1%，煤炭消費增長(cháng)0.503%。而2016年全國煤炭消費總量為43.6億噸標準煤，結合7%的國民經(jīng)濟發(fā)展目標和臨近極限的“環(huán)境容量”，該指標上線(xiàn)可限定為45億噸標準煤，以“紅線(xiàn)”來(lái)約束煤炭消費盡快實(shí)現零增長(cháng)，甚至負增長(cháng)。第二類(lèi)指標是煤炭占一次能源消費比重的降速指標。近年來(lái)隨著(zhù)各類(lèi)替代能源的開(kāi)發(fā)使用，我國煤炭占一次能源消費比重總體以每年0.9%的速度遞減，基于經(jīng)濟增長(cháng)、環(huán)境約束、技術(shù)進(jìn)步及替代能源的發(fā)展潛力等因素，降速指標近期內可設定為不低于1%左右。降速指標強調從可再生能源的開(kāi)發(fā)及其使用出發(fā)，加快推動(dòng)可再生能源的發(fā)展，穩步推進(jìn)我國能源結構的優(yōu)化。

（二）煤炭消費紅線(xiàn)可以分省份進(jìn)行差異化劃定

對于山東、內蒙古、山西等耗煤大省，紅線(xiàn)應側重對煤炭消費總量指標的控制，確保其零增長(cháng)后呈逐年下降的趨勢；對于北京、上海、廣東等經(jīng)濟發(fā)達的特大城市或省份，經(jīng)濟、技術(shù)與物質(zhì)基礎雄厚，具備一定的“向煤開(kāi)戰”條件，紅線(xiàn)不僅應控制其燃煤總量，還應對其能源結構指標提出更高的要求，建議設為每年降低2%，從而快速提高替代能源的消費比重。其中，北京市應率先將燃煤發(fā)電及供暖徹底退出歷史舞臺，爭取早日實(shí)現煤炭零消費的目標。原則上，對于生態(tài)環(huán)境較為脆弱的省份，紅線(xiàn)要嚴格控制，不留余地；對于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不平衡、發(fā)展任務(wù)仍然艱巨的省份，紅線(xiàn)的劃定應有一定彈性，可以為其設置2～3年過(guò)渡期。

四 劃定“煤炭消費紅線(xiàn)”的著(zhù)力點(diǎn)

建議有關(guān)負責部門(mén)應按照國家發(fā)改委、國家能源局和環(huán)境保護部2014年聯(lián)合下發(fā)的《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》文件中的精神要求，通過(guò)給能源消費降溫、逐步減少煤炭消費所占比重、加強能源消費總量的宏觀(guān)調控來(lái)減輕與日俱增的環(huán)境壓力，遵照《大氣污染防治法》中優(yōu)化能源結構、改善煤炭使用方式、推廣煤炭清潔高效利用、降低一次能源消費中煤炭比例的工作要求，堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的工作指導方針，從劃定煤炭消費紅線(xiàn)入手，研究工作部署，聚焦以下5個(gè)著(zhù)力點(diǎn)。

（一）打好政策“組合拳”實(shí)現煤炭消費總量控制目標

為控制煤炭消費總量，實(shí)現煤炭消費目標，推進(jìn)源頭控制和價(jià)格控制齊頭并進(jìn)，共同打好能源政策“組合拳”。一方面，暫停對耗煤量超標省份下放探礦審批權，從源頭控制煤炭消耗總量，促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)遵守煤炭消費紅線(xiàn)，同時(shí)，針對最近的“煤電熱”，適時(shí)暫停電廠(chǎng)審批權，澆熄企業(yè)的投資熱情，降低煤炭消費需求量；另一方面，多渠道提高煤炭使用成本，從價(jià)格控制出發(fā)，讓煤炭消費者承擔環(huán)境成本，為高排放高污染買(mǎi)單，給煤炭消費降溫。首先，可以借鑒英國太陽(yáng)能行業(yè)提出的最低價(jià)格彈性制，結合實(shí)際實(shí)行煤炭最低限價(jià)，通過(guò)價(jià)格的提高抑制煤炭消費沖動(dòng)，其次，設立可持續發(fā)展基金，向所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)和消費者征收額外的費用，用以作為對生態(tài)環(huán)境脆弱地區的生態(tài)補償，最后，出臺或調整與能源行業(yè)相關(guān)的財稅政策，理清能源價(jià)格與稅費之間的關(guān)系，實(shí)現煤炭消費總量控制目標。對煤炭消費集中的區域，各級政府對燃煤大戶(hù)使用替代能源要予以政策扶持。

（二）健全新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持體系，擴大清潔能源的供應

以政府的“有形之手”，加大新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度，推動(dòng)能源供給革命。首先，加速能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革，特別是在頁(yè)巖氣等替代能源領(lǐng)域，進(jìn)一步放寬民營(yíng)資本準入標準，引入競爭機制，發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，實(shí)現資金籌集方式多樣化；其次，優(yōu)化光伏、風(fēng)電、水電等替代能源產(chǎn)業(yè)的財政補貼資金機制，強化財政激勵方式，采用稅收抵免、低息貸款、生產(chǎn)補貼、信貸擔保、信托基金和政府的研究、開(kāi)發(fā)項目等方式，降低新能源的產(chǎn)品成本和服務(wù)成本，注重市場(chǎng)培育，擴展市場(chǎng)容量，鼓勵消費者使用新能源；最后，學(xué)習世界煤炭領(lǐng)域優(yōu)秀經(jīng)驗，落實(shí)國家“走出去”發(fā)展戰略，加強國際合作，將“走出去”與“引進(jìn)來(lái)”相結合，支持企業(yè)到國外勘探開(kāi)發(fā)新能源，引導企業(yè)加強國際科研合作，推動(dòng)海外融資平臺的搭建，鼓勵通過(guò)合營(yíng)、BOT、TOT等方式引進(jìn)國外資本和技術(shù)。

（三）為煤炭消費紅線(xiàn)提供法律保障和考核約束

多年來(lái)能源消費總量方案曾在不少政府文件中出現過(guò)，但由于缺乏配套的剛性約束措施，多次被突破?；诖?，劃定煤炭消費紅線(xiàn)必須依靠翔實(shí)的法律法規制度來(lái)保障，建議國家能源局盡快起草有關(guān)劃定煤炭消費紅線(xiàn)的法律法規文件，報請全國人大審議通過(guò)一個(gè)具有法律效力的能源剛性約束的規定及煤炭消費約束性指標，把煤炭消費紅線(xiàn)等能源剛性約束指標政策列入《能源法》中，讓煤炭消費紅線(xiàn)成為維護我國能源與環(huán)境安全的底線(xiàn)。同時(shí)，將科學(xué)及時(shí)劃定煤炭消費紅線(xiàn)納入各地政府績(jì)效評價(jià)體系，把發(fā)展規劃和政府工作報告中關(guān)于能源發(fā)展目標落實(shí)情況以及煤炭消費紅線(xiàn)踐諾情況作為地方政府考評的重要內容，從政治的高度、全局的角度來(lái)看待煤炭消費紅線(xiàn)劃定這項政治任務(wù)。

（四）設立全面的“紅線(xiàn)”監測與監察體系

為確保煤炭消費紅線(xiàn)的實(shí)施效力，應建立依靠政府和社會(huì )兩方面力量構建嚴密的監測與監察體系，以政府決策和管理為主導，引入社會(huì )監督力量，全面設立煤炭消費紅線(xiàn)的監督管理體系。具體來(lái)說(shuō)，一方面，在國家能源局設立獨立的“煤炭消費”監測小組，負責測量全國和各省煤炭實(shí)際使用量，在各級地方政府分別監管管轄區域的煤炭使用量，共同更新和掌握煤炭消費總量數據，同時(shí)，建立煤炭消費總量預測與預警系統，提前預判并及時(shí)制止潛在危險；另一方面，著(zhù)手改變被社會(huì )詬病的煤炭數據統計工作，加大數據公開(kāi)力度，定期發(fā)布煤炭消費數據，確保煤炭數據的一致性、準確性和透明性，引導社會(huì )公眾互動(dòng)交流，發(fā)揮社會(huì )監管力量，全面建立煤炭消費紅線(xiàn)的監測與監察體系。

（五）實(shí)行嚴格的煤炭消費紅線(xiàn)執行獎懲制度

為了推動(dòng)煤炭消費紅線(xiàn)指標要求的落實(shí)，根據“紅線(xiàn)”指標完成情況，將“蜜餞”“利劍”相結合，實(shí)施達標激勵、超標懲戒聯(lián)動(dòng)機制。其一，根據各省份及地方煤炭消費總量，確定激勵和懲戒對象，細化獎懲措施。如出臺激勵措施，鼓勵地方政府出臺政策淘汰高耗能的企業(yè)及項目，推廣或使用清潔煤技術(shù)，降低GDP的能源強度，發(fā)展節能型經(jīng)濟，對采用清潔煤或新能源技術(shù)的企業(yè)加以稅收優(yōu)惠政策等；出臺懲戒措施，采用增加稅收或收取超標費抑制企業(yè)耗煤量等。其二，健全煤炭消費紅線(xiàn)聯(lián)合激勵懲戒的跟蹤、監測、統計、評估機制，同時(shí)加快建立相應的督察、考核制度。其三，補充完善自我糾錯、主動(dòng)自新的鼓勵與關(guān)愛(ài)機制，支持各地方政府及企業(yè)通過(guò)自我修復回歸煤炭消費紅線(xiàn)。其四，層層落實(shí)責任，將煤炭消費紅線(xiàn)指標完成情況納入政府及部門(mén)責任人績(jì)效考核體系，并建立相應的責任追究制度。