中國應對氣候變化政策和目標對就業(yè)影響的評估分析
引言
氣候變化問(wèn)題近年來(lái)一直是全球關(guān)注的焦點(diǎn)議題之一，積極應對氣候變化，遏制全球變暖已經(jīng)成為全球共識。來(lái)自氣候變化的壓力促使各國逐步步入低碳轉型的道路?！端固囟鲌蟾妗分赋?，為了防止全球性的氣候變化對人類(lèi)社會(huì )造成災害性后果，各國都必須立即采取積極有效的減排行動(dòng)[1]。2015年底召開(kāi)的巴黎氣候變化大會(huì )將全球對氣候變化的關(guān)注推至一個(gè)新的高峰，在《巴黎協(xié)定》所提出的長(cháng)期目標中，各締約方承諾要將全球平均氣溫控制在相對于工業(yè)化前的水平增幅低于2攝氏度，并將向1.5攝氏度溫升目標努力。要實(shí)現這樣雄心勃勃的目標，各國都必須繼續降低溫室氣體排放水平或者控制溫室氣體排放的增長(cháng)速度，這要求對整個(gè)經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構和能源結構做出相應的調整。這種調整會(huì )進(jìn)一步影響到經(jīng)濟生活的各個(gè)方面，包括消費方式、能源生產(chǎn)和利用方式、能源技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、商品生產(chǎn)和分配方式等。
這些變化和調整會(huì )帶來(lái)很多新的風(fēng)險，但同時(shí)也孕育著(zhù)一些新的機遇。中國對于應對氣候變化正在給予越來(lái)越多的關(guān)注，在全球環(huán)境治理中逐漸發(fā)揮領(lǐng)導作用?！笆濉逼陂g，我國政府緊緊圍繞“十二五”應對氣候變化目標任務(wù)，通過(guò)調整產(chǎn)業(yè)結構、優(yōu)化能源結構、節能提高能效、控制非能源活動(dòng)溫室氣體排放和增加碳匯等手段和措施，在減少溫室氣體排放水平和減緩氣候變化方面取得了積極的成效。[2]相關(guān)的政策和目標無(wú)疑會(huì )對就業(yè)產(chǎn)生顯著(zhù)的影響。積極應對氣候變化會(huì )導致一些傳統的化石能源產(chǎn)業(yè)面臨較大壓力，同時(shí)也會(huì )傳導到下游一些以化石能源為主要原材料的工業(yè)部門(mén)，但同時(shí)會(huì )給新能源利用、節能服務(wù)等行業(yè)帶來(lái)全新的發(fā)展機遇。
應對氣候變化包括減緩和適應兩個(gè)主要手段，其中，減排政策和低碳技術(shù)是實(shí)現低碳發(fā)展的重要途徑。低碳發(fā)展是指通過(guò)低碳化進(jìn)程實(shí)現低碳經(jīng)濟的發(fā)展路徑，旨在實(shí)現可持續發(fā)展與應對氣候變化的雙重目標。不同的政策目標和政策實(shí)施路徑會(huì )對相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生不同的影響，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結構和能源結構的調整，淘汰落后產(chǎn)能，開(kāi)發(fā)新技術(shù)和新能源等途徑影響產(chǎn)業(yè)就業(yè)結構和區域就業(yè)結構。除了對就業(yè)總規模和結構產(chǎn)生影響外，這些變化還會(huì )對就業(yè)技能提出新的要求。
目前，關(guān)于氣候變化對就業(yè)的影響，歐洲和美國已有一些相關(guān)研究，但是仍缺乏系統性的討論和論述。很多研究是為了給相關(guān)政策的可行性和社會(huì )影響分析提供支持，多側重于分析和評估氣候和能源政策帶來(lái)的就業(yè)創(chuàng )造效應。一些研究的結論傾向于支持應對氣候變化政策會(huì )給整體就業(yè)帶來(lái)正面影響[3]。研究表明，應對氣候變化會(huì )創(chuàng )造上百萬(wàn)個(gè)新的就業(yè)機會(huì )，甚至會(huì )創(chuàng )造出一群全新的從事綠色工作的“綠領(lǐng)階層”[4]。各國也越來(lái)越重視通過(guò)激勵政策去鼓勵創(chuàng )造更多的綠色就業(yè)機會(huì )，2007年美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機導致很多傳統行業(yè)受到嚴重沖擊，一些國家開(kāi)始考慮通過(guò)施行綠色新政來(lái)創(chuàng )造新的就業(yè)機會(huì )。美國、德國和英國等國都推出了有針對性的經(jīng)濟刺激計劃，這些計劃的實(shí)施推動(dòng)環(huán)境保護領(lǐng)域，尤其是與應對氣候變化相關(guān)的一些產(chǎn)業(yè)和部門(mén)成為新的就業(yè)增長(cháng)點(diǎn)。
從長(cháng)遠看，產(chǎn)業(yè)和能源結構調整所創(chuàng )造的新的工作機會(huì )和需求能夠彌補因政策沖擊造成的就業(yè)損失。但短期內，從我國的實(shí)際情況來(lái)看，為了實(shí)現溫室氣體減排目標，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結構調整措施會(huì )對一些傳統的工業(yè)部門(mén)，包括煤炭開(kāi)采、鋼鐵、水泥生產(chǎn)以及電力生產(chǎn)和供應等行業(yè)產(chǎn)生顯著(zhù)的影響，一些淘汰落后產(chǎn)能目標會(huì )導致大量就業(yè)崗位的削減或消失。這些部門(mén)就業(yè)規模龐大，所帶來(lái)的就業(yè)影響牽扯到企業(yè)利益，關(guān)乎相關(guān)從業(yè)職工的命運，也事關(guān)社會(huì )穩定。應對氣候變化的行動(dòng)和政策所產(chǎn)生的就業(yè)創(chuàng )造和就業(yè)損失影響具有時(shí)間和地區的不完全匹配性，因此亟待認真、深入地研究，針對這些影響做出準確評估，并基于研究提出有針對性的政策建議，大力鼓勵具有就業(yè)創(chuàng )造效應的行業(yè)快速發(fā)展，同時(shí)解決好面臨就業(yè)損失壓力的行業(yè)和地區可能面臨的問(wèn)題。
一 氣候政策對經(jīng)濟的影響
旨在降低溫室氣體排放水平的各種政策和行動(dòng)都會(huì )對就業(yè)產(chǎn)生直接或間接的影響[5]。相關(guān)的政策體系，涵蓋了宏觀(guān)經(jīng)濟政治決策、能源與環(huán)境管理、社會(huì )文化引導等諸多領(lǐng)域，包括發(fā)展戰略、規劃、法律、標準、政策等多種手段和工具，根本目的是調整以化石燃料為主的能源結構，增加清潔能源的使用，提高能源利用效率以及通過(guò)植樹(shù)造林等方式增加碳匯。
各種氣候政策和減排行動(dòng)會(huì )對經(jīng)濟活動(dòng)中的生產(chǎn)、消費、投資和貿易行為產(chǎn)生具體的影響，具體的影響可以分為以下四類(lèi)。通過(guò)這些影響機制促進(jìn)增加清潔能源的使用，推動(dòng)節能和新能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)研究，推動(dòng)氣候友好型產(chǎn)品和服務(wù)貿易的發(fā)展，形成貿易增長(cháng)點(diǎn)，但同時(shí)會(huì )提高傳統化石能源的相對使用成本，影響經(jīng)濟中不同部門(mén)的產(chǎn)出水平，并導致不同部門(mén)就業(yè)規模和就業(yè)結構發(fā)生變化。
（一）能源需求的結構影響效應
當經(jīng)濟步入工業(yè)化時(shí)代之后，社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展對能源具有剛性需求，而氣候政策的根本目的是通過(guò)減少對化石能源的使用來(lái)降低溫室氣體的排放，因此會(huì )對生產(chǎn)、消費、投資和貿易中的能源結構產(chǎn)生影響，最終達到能源結構清潔化的目的。
（二）價(jià)格和成本影響效應
氣候政策中常用的經(jīng)濟措施和手段會(huì )提高化石能源的相對價(jià)格，從而增加這些能源類(lèi)型的使用成本或降低替代清潔能源的使用成本，因此將直接對以能源為主要原材料的生產(chǎn)部門(mén)和家庭的能源消費行為產(chǎn)生影響，同時(shí)也會(huì )影響能源貿易活動(dòng)。
（三）產(chǎn)業(yè)傳導影響效應
當能源使用成本發(fā)生變化后，又會(huì )通過(guò)產(chǎn)業(yè)間的相互傳導效應，從直接以能源為原材料的產(chǎn)業(yè)傳導到其他產(chǎn)業(yè)，對其他經(jīng)濟部門(mén)產(chǎn)生規模不同的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)影響。
（四）技術(shù)進(jìn)步/創(chuàng )新影響效應
為了實(shí)現溫室氣體減排目標，需要提高能源利用效率、增加清潔能源和可再生能源的使用，因此，技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng )新會(huì )發(fā)揮重要的作用。因此在一些與能源利用相關(guān)的部門(mén)中，勞動(dòng)生產(chǎn)率和技術(shù)水平都會(huì )隨著(zhù)氣候政策的實(shí)施實(shí)現加速進(jìn)步。
二 氣候政策對就業(yè)的影響
氣候政策涉及多個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，對不同部門(mén)、不同地區的就業(yè)所產(chǎn)生的影響也具有明顯的差異。在制定減排目標時(shí)，除了考慮技術(shù)可行性和經(jīng)濟成本外，還必須認真評估相關(guān)政策對就業(yè)的影響。應當認識到，氣候政策會(huì )給一些部門(mén)帶來(lái)新的投資，并促進(jìn)就業(yè)規模擴大，例如，新能源的開(kāi)發(fā)利用、通過(guò)植樹(shù)造林增加碳匯、專(zhuān)業(yè)性的節能服務(wù)等。這些投資不僅會(huì )創(chuàng )造大量直接就業(yè)機會(huì )，還會(huì )給與其關(guān)聯(lián)的其他產(chǎn)業(yè)，如相關(guān)的設備制造業(yè)、森林旅游業(yè)和金融行業(yè)等，帶來(lái)很多間接的就業(yè)機會(huì )。但與此同時(shí)，煤炭、石油和天然氣的開(kāi)采以及相關(guān)的化工行業(yè)，高耗煤的火電、鋼鐵、水泥生產(chǎn)等行業(yè)的就業(yè)機會(huì )則會(huì )減少。但是不同部門(mén)受影響的過(guò)程時(shí)間長(cháng)短不一，在不同時(shí)間內，氣候政策對各部門(mén)就業(yè)水平的影響也各不相同。
（一）不同時(shí)期內的就業(yè)影響
1.短期影響
短期內，各種氣候政策會(huì )通過(guò)對能源需求的結構性影響效應以及對能源價(jià)格和成本的影響效應直接使與能源利用相關(guān)的部門(mén)和企業(yè)面臨就業(yè)機會(huì )的增減。具體來(lái)說(shuō)，一些高碳部門(mén)的就業(yè)機會(huì )將逐漸減少或增速放緩，而一些低碳產(chǎn)業(yè)將會(huì )提供更多的就業(yè)崗位。因此，短期內氣候政策首先會(huì )給直接關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)帶來(lái)明顯的就業(yè)影響，而具體的凈影響則取決于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)規模和勞動(dòng)生產(chǎn)率。
從我國的實(shí)際情況來(lái)看，煤炭開(kāi)采、鋼鐵等部門(mén)的就業(yè)規模較大，同國際先進(jìn)水平相比，勞動(dòng)生產(chǎn)率水平相對較低。因此，在短期內受氣候政策影響，這些部門(mén)的去產(chǎn)能目標會(huì )給穩定就業(yè)帶來(lái)較大壓力。此外，我國在《巴黎協(xié)定》中提交的國家自主貢獻（INDC）還提出要實(shí)現到2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右的目標。這要求繼續推行碳匯造林與綠化行動(dòng)與林業(yè)生物質(zhì)能源發(fā)展行動(dòng)等，給相關(guān)的造林活動(dòng)直接創(chuàng )造新的就業(yè)機會(huì )。但很多與此相關(guān)的就業(yè)機會(huì )多為季節性以及暫時(shí)性的工作，具體的就業(yè)拉動(dòng)作用尚待進(jìn)一步的深入研究。
2.中期影響
中期內，氣候政策對就業(yè)的影響會(huì )通過(guò)產(chǎn)業(yè)傳導效應從高碳部門(mén)和低碳部門(mén)波及經(jīng)濟整體。例如，煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)的就業(yè)損失會(huì )導致運輸行業(yè)也受到影響，與煤炭運輸相關(guān)的就業(yè)機會(huì )也會(huì )相應減少。而新能源的開(kāi)發(fā)利用，如風(fēng)能和太陽(yáng)能利用的發(fā)展也會(huì )推動(dòng)相關(guān)的設備制造業(yè)創(chuàng )造出更多就業(yè)機會(huì )。
為了實(shí)現建筑、工業(yè)部門(mén)的節能，會(huì )催生對專(zhuān)業(yè)性節能服務(wù)行業(yè)的需求增長(cháng)，創(chuàng )造出一些新的工作崗位。與此同時(shí)，對既有建筑的節能改造也會(huì )給建筑行業(yè)帶來(lái)新的就業(yè)需求。但是更高能源結構的清潔化會(huì )給企業(yè)帶來(lái)額外的成本負擔，也可能導致企業(yè)削減其他成本，并通過(guò)傳導效應波及其他行業(yè)，造成一些工作機會(huì )的減少。
3.長(cháng)期影響
長(cháng)期內，氣候政策會(huì )促進(jìn)對低碳技術(shù)的大規模投資，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步/創(chuàng )新效應創(chuàng )造新的工作崗位。這些政策在長(cháng)期內能促進(jìn)就業(yè)結構的升級，使勞動(dòng)力從高碳產(chǎn)業(yè)轉移到低碳產(chǎn)業(yè)中去。關(guān)于氣候政策就業(yè)影響的相關(guān)研究也都表明政策的長(cháng)期凈影響效應是增加了更多綠色、環(huán)保、體面的工作機會(huì )。
（二）氣候政策對就業(yè)的具體影響
氣候政策將改變產(chǎn)業(yè)結構和能源結構，帶動(dòng)新技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應用，從而對不同行業(yè)的就業(yè)產(chǎn)生一系列積極的或不利的影響。
1.積極影響
清潔能源以及可再生能源的發(fā)展會(huì )給能源產(chǎn)業(yè)和相關(guān)的設備制造部門(mén)創(chuàng )造大量新的就業(yè)機會(huì )。通過(guò)大力發(fā)展水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源，能夠推動(dòng)新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)，設備制造和安裝、維護等行業(yè)產(chǎn)生一系列新增就業(yè)。
節能減排需要融資和金融服務(wù)，因此也能帶動(dòng)金融行業(yè)的就業(yè)，刺激產(chǎn)生一些新的就業(yè)崗位，包括清潔能源投資、低碳技術(shù)服務(wù)貿易，以及清潔發(fā)展機制、碳排放權交易市場(chǎng)等相關(guān)領(lǐng)域的金融服務(wù)工作崗位。
為了提高化石能源的利用效率和清潔化使用，電力、交通、建筑、冶金、化工、石化、汽車(chē)等部門(mén)會(huì )推動(dòng)低碳和節能技術(shù)的快速發(fā)展。低碳技術(shù)的研發(fā)和運用，會(huì )大大推動(dòng)技術(shù)層面和服務(wù)層面的就業(yè)，包括增加能源咨詢(xún)公司、能源服務(wù)公司，形成新的就業(yè)結構。
開(kāi)展植樹(shù)造林和生態(tài)保護能夠提供大量的工作機會(huì )。中國通過(guò)實(shí)施退耕還林政策、建設自然保護區及開(kāi)展生態(tài)旅游等舉措，能夠增加林業(yè)、園藝、森林管理及旅游區設施維護等方面的就業(yè)需求。
低碳發(fā)展帶來(lái)的巨大投資能給服務(wù)業(yè)帶來(lái)大量的就業(yè)機會(huì )，包括咨詢(xún)、保險、商業(yè)氣象服務(wù)、環(huán)境保護和科普教育、傳媒等。服務(wù)業(yè)的發(fā)展可以促進(jìn)我國的產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，為城鄉失業(yè)人群提供更多、更好的就業(yè)機會(huì )。
2.不利影響
新技術(shù)和新行業(yè)的發(fā)展，對勞動(dòng)力的技術(shù)含量要求較高，不利于低端勞動(dòng)力就業(yè)。作為發(fā)展中國家，中國大力發(fā)展再生能源和提高能源效率，不但需要巨額的資金，還需要大量的高技術(shù)人才，而發(fā)展中國家大多數勞動(dòng)力是低技術(shù)或零技術(shù)含量，這將減少許多低素質(zhì)勞動(dòng)力的就業(yè)機會(huì )。
節能減排將限制發(fā)展那些資源和能源消耗大、高污染和高排放的企業(yè)，許多不符合要求的中小企業(yè)會(huì )逐步關(guān)停并轉，這會(huì )帶來(lái)某些行業(yè)就業(yè)機會(huì )的縮減，造成結構性失業(yè)。例如，重化工產(chǎn)業(yè)、機械制造、鋼鐵行業(yè)的低端技術(shù)人員可能在技術(shù)升級換代過(guò)程中失業(yè)，煤炭行業(yè)中的高能耗高污染小企業(yè)被關(guān)停，建筑行業(yè)、汽車(chē)行業(yè)、能源行業(yè)的某些低端技術(shù)人員也會(huì )失業(yè)。
三 氣候政策對重點(diǎn)部門(mén)的就業(yè)影響評估
目前，我國對氣候政策的就業(yè)影響研究比較有限，究其原因，在于難以準確度量相關(guān)政策和目標對就業(yè)規模的影響。在本報告中，我們將主要聚焦于短期內受到直接影響的幾個(gè)重要部門(mén)，包括電力部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、煤炭部門(mén)和節能服務(wù)部門(mén)等。
（一）電力部門(mén)
1.電力部門(mén)的基本情況
隨著(zhù)中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國的能源生產(chǎn)和消費總量也呈迅速增長(cháng)態(tài)勢。目前我國的電力結構仍以火電為主，因此，電力部門(mén)是中國溫室氣體排放規模最大的重點(diǎn)部門(mén)之一，也是最大的煤炭直接消費部門(mén)?！笆濉逼陂g，根據我國公布的能源和電力發(fā)展規劃，煤電裝機容量所占比重將進(jìn)一步降至55%以下，清潔能源裝機容量將進(jìn)一步提高，其中風(fēng)能、光伏太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等新興產(chǎn)業(yè)將成為電力部門(mén)中最具潛力的投資方向，并創(chuàng )造大量相關(guān)的綠色崗位，而為了保障能源供給的安全，煤炭消費總量的控制政策除了加速電力部門(mén)內部各發(fā)電類(lèi)型的技術(shù)進(jìn)步、規模效應外，將對非化石能源的電力增長(cháng)具有較強的推動(dòng)作用，從而對電力供應部門(mén)內部的就業(yè)結構產(chǎn)生顯著(zhù)的影響，還將會(huì )對這些部門(mén)上下游產(chǎn)業(yè)的投資和就業(yè)帶來(lái)間接的影響。
由于政府的重視，輔以鮮明的政策支持，目前，我國新能源及可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)呈現良好的發(fā)展態(tài)勢，市場(chǎng)規模不斷擴大，在一些重要領(lǐng)域進(jìn)入世界先進(jìn)行列。隨著(zhù)政府鼓勵政策的陸續出臺，發(fā)展標準逐漸完善，市場(chǎng)逐步健全，投資規模和比重顯著(zhù)提高。截至2016年12月末，當年累積電源基本投資完成額為3429億元，其中新能源發(fā)電投資比重約占33.2%[6]。
從世界范圍來(lái)看，在金融危機之后，許多國家都選擇將能源部門(mén)特別是新能源、可再生能源作為振興經(jīng)濟、促進(jìn)就業(yè)、實(shí)現綠色發(fā)展的關(guān)鍵部門(mén)，促進(jìn)本國經(jīng)濟實(shí)現綠色轉型。各國都努力開(kāi)發(fā)清潔能源，打造由風(fēng)能、太陽(yáng)能、地熱、水能及生物質(zhì)能等新能源組成的多元化能源結構。早在2010年，我國就出臺了一系列鼓勵新能源發(fā)展的支持政策，直接帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國務(wù)院所頒布的《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，鼓勵民間資本參與風(fēng)能、太陽(yáng)能、地熱能、生物智能等新能源產(chǎn)業(yè)建設。支持民間資本以獨資、控股或參股形式參與水電站建設。此外，根據已上報國務(wù)院的《新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃》，我國計劃到2020年累積直接投資新興能源產(chǎn)業(yè)的投資總額將達到5萬(wàn)億元，每年增加產(chǎn)值1.5萬(wàn)億元。其中既包括國家投資，也包括將拉動(dòng)的商業(yè)化社會(huì )性投資。這些投資將投入包括新能源產(chǎn)業(yè)、節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)等在內的七大產(chǎn)業(yè)。根據其具體劃分，除了核電和水電外，可再生能源投資將為2萬(wàn)億～3萬(wàn)億元，其中風(fēng)電將為1.5萬(wàn)億元，投資于太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)的金額將為2000億～3000億元。
2.電力部門(mén)的就業(yè)狀況
電力生產(chǎn)和供應業(yè)屬于技術(shù)密集型和知識密集型產(chǎn)業(yè)，要求從業(yè)人員擁有較高的電機理論水平和操作能力，在我國的產(chǎn)業(yè)部門(mén)劃分體系中，隸屬于電力、熱力的生產(chǎn)和供應行業(yè)。從整個(gè)行業(yè)的就業(yè)規模來(lái)看，2016年，電力、熱力的生產(chǎn)和供應業(yè)的整體就業(yè)規模為262.2萬(wàn)人，大部分就業(yè)都是在電力部門(mén)，熱力生產(chǎn)和供應部門(mén)的就業(yè)僅占不到10%。2013年電力生產(chǎn)部門(mén)的就業(yè)規模為98.6萬(wàn)人，電力供應部門(mén)的就業(yè)約為173.3萬(wàn)人，兩者總和約為272萬(wàn)人。其中伴隨生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，電力生產(chǎn)行業(yè)的就業(yè)規模近年來(lái)略有下降，而電力供應部門(mén)的就業(yè)規模則一直保持增長(cháng)態(tài)勢（見(jiàn)圖1）。
圖1 電力行業(yè)的就業(yè)增長(cháng)情況（1998～2013年）
進(jìn)一步考察電力生產(chǎn)部門(mén)中不同電源的電力生產(chǎn)從業(yè)人數統計數據，可以發(fā)現，火力發(fā)電部門(mén)的就業(yè)總數在電力生產(chǎn)部門(mén)中占絕對優(yōu)勢，雖有小幅波動(dòng)但一直穩定在70%上下，水力發(fā)電部門(mén)的就業(yè)占比呈現波動(dòng)下降的趨勢，而核電和其他發(fā)電類(lèi)型部門(mén)的就業(yè)比重則增長(cháng)很快（見(jiàn)表1）。
表1 1998～2011年不同電源發(fā)電部門(mén)就業(yè)總數在電力生產(chǎn)業(yè)中的占比情況變化趨勢
表1 1998～2011年不同電源發(fā)電部門(mén)就業(yè)總數在電力生產(chǎn)業(yè)中的占比情況變化趨勢-續表
3.氣候政策對電力部門(mén)的就業(yè)影響
為了實(shí)現溫室氣體減排，需要調整電力行業(yè)的能源使用結構，從傳統的化石能源發(fā)電（主要是煤炭發(fā)電）向清潔的可再生能源發(fā)電轉移，這個(gè)過(guò)程將對行業(yè)就業(yè)產(chǎn)生負面、正面兩方面的影響（見(jiàn)圖2）。首先，節能減排措施將關(guān)閉落后低效的小型火電機組，同時(shí)煤炭資源開(kāi)發(fā)的合并重組，將會(huì )減少相應崗位的就業(yè)；其次，火電行業(yè)“上大壓小”政策及脫硫改造設施將帶動(dòng)新增崗位的就業(yè)；最后，低碳的綠色能源如風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、水力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、地熱發(fā)電、潮汐能發(fā)電等，具有相當巨大的發(fā)展潛力，創(chuàng )造綠色就業(yè)的直接與間接效應也非常顯著(zhù)。
圖2 氣候政策對電力行業(yè)的就業(yè)影響
我國的火力發(fā)電行業(yè)部門(mén)2012年的就業(yè)總規模約為70.33萬(wàn)人，總裝機容量約為819170兆瓦，單位裝機容量創(chuàng )造的就業(yè)約為0.858人/兆瓦，而在1998年時(shí)該值高達3.81人/兆瓦。和其他部門(mén)類(lèi)似，隨著(zhù)技術(shù)水平的不斷提高和行業(yè)規模的不斷擴大，整個(gè)火電行業(yè)單位裝機容量所需的就業(yè)數量呈明顯下降趨勢，但仍高于主要發(fā)達國家。根據REPP 2001年的一項研究，美國火電運行維護（O&M）環(huán)節所需要的就業(yè)崗位為0.78人/兆瓦，而2001年時(shí)中國的水平約為3.17人/兆瓦。盡管隨著(zhù)時(shí)間推移我國火力發(fā)電裝機容量一直在不斷擴大，但是火力發(fā)電部門(mén)的就業(yè)規模卻呈現穩中有降的趨勢，從1998年的接近80萬(wàn)人降至如今的不足70萬(wàn)人。預計受到各種氣候政策的影響，一些效率較低的老舊火電廠(chǎng)會(huì )進(jìn)一步被淘汰，整個(gè)火電發(fā)電部門(mén)的就業(yè)規模將持續縮減。
由于火電技術(shù)已經(jīng)相對比較成熟，一些大型發(fā)電機組和發(fā)電廠(chǎng)所創(chuàng )造的勞動(dòng)就業(yè)機會(huì )相當有限。一項針對美國的研究表明，可再生能源和清潔能源發(fā)電在建設、安裝及設備制造以及日常運行維護過(guò)程所創(chuàng )造的就業(yè)機會(huì )要多于傳統的火力發(fā)電（見(jiàn)表2），因此，電力部門(mén)的能源結構調整，用清潔能源發(fā)電來(lái)替代火電，具有幫助實(shí)現減排目標和創(chuàng )造更多就業(yè)的“雙重紅利”效應。氣候政策下電力部門(mén)低碳轉型對產(chǎn)業(yè)整體的就業(yè)影響在初期主要體現為火電部門(mén)就業(yè)減少的負面影響；但是隨著(zhù)時(shí)間的推移，從長(cháng)期看電力部門(mén)對就業(yè)的影響會(huì )因為新能源的規模擴張效應而體現為正面、積極的影響。
表2 美國不同發(fā)電技術(shù)單位裝機容量就業(yè)水平的比較
（二）林業(yè)部門(mén)
（1）林業(yè)部門(mén)的基本情況
森林是陸地系統最大的儲碳庫，通過(guò)固碳釋氧，為維持地球系統的碳平衡發(fā)揮重要的作用?？沙掷m的森林系統管理就是要使森林植物和土壤吸收的二氧化碳同土地開(kāi)發(fā)及糧食種植過(guò)程中釋放出的碳排放水平保持平衡，以此實(shí)現長(cháng)期“碳中性”或“碳匯增加”?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）及《京都議定書(shū)》，將恢復和保護森林作為重要的低成本減排舉措寫(xiě)入文件。
氣候變化會(huì )影響到全球森林資源的種類(lèi)、品質(zhì)及分布格局，從而會(huì )波及林業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及發(fā)展狀況。除了在減緩領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用外，保護森林系統也是適應氣候變化的重要舉措之一。植樹(shù)造林能夠涵養水源、防風(fēng)固沙、防治荒漠化；農田林網(wǎng)建設能夠保護和改善農業(yè)生產(chǎn)條件，提高糧食產(chǎn)量；種植和恢復沿海紅樹(shù)林生態(tài)系統，能夠以低成本抵御臺風(fēng)侵襲，保護沿海生態(tài)環(huán)境；保護和恢復森林植被，能夠保護生物多樣性和生態(tài)安全。因此，各種適應措施和長(cháng)期減緩努力對于減輕氣候變化和對森林系統的影響都非常重要。
中國是世界上人工造林面積最大的國家。通過(guò)持續大規模開(kāi)展退耕還林和植樹(shù)造林，我國的森林碳匯不斷增加，目前人工造林面積位居世界第一。在2009年的哥本哈根氣候大會(huì )上，我國承諾爭取到2020年實(shí)現森林面積比2005年增加4000萬(wàn)公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米。向《巴黎協(xié)定》所提交的國家自主貢獻目標又進(jìn)一步加大承諾力度，提出到2030年實(shí)現森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。
（2）氣候政策對林業(yè)部門(mén)的就業(yè)影響
氣候變化對中國森林資源的影響會(huì )波及林業(yè)的發(fā)展，從而對林業(yè)就業(yè)也會(huì )產(chǎn)生相應的影響。其中正面的影響主要包括以下兩個(gè)。①為減緩全球變暖，政府加大林業(yè)領(lǐng)域的投資，啟動(dòng)了相關(guān)的林業(yè)生態(tài)工程建設項目，吸納了大量勞動(dòng)力就業(yè)，這將拉動(dòng)和促進(jìn)林業(yè)就業(yè)，同時(shí)也促進(jìn)了勞動(dòng)力的轉移和就業(yè)結構升級。②催生了一些新的低碳產(chǎn)業(yè)，如林業(yè)碳匯產(chǎn)業(yè)、林業(yè)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)、非木質(zhì)林產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)、森林培育和林業(yè)養護業(yè)等，延長(cháng)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng )造了一些新的就業(yè)機會(huì )，也吸納了大量的勞動(dòng)力。
而負面的影響主要包括以下兩個(gè)。①氣候變化、低碳發(fā)展模式在一定程度上制約了木材采伐加工業(yè)的發(fā)展，林場(chǎng)工人下崗，客觀(guān)上也影響了林業(yè)就業(yè)；②氣候變化引起的森林病蟲(chóng)害、雨雪凍災等自然災害以及氣候變化對林種分布和林業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的影響，會(huì )對林業(yè)就業(yè)產(chǎn)生一些負面影響。
林業(yè)本身就是一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，既包括第一產(chǎn)業(yè)，也包括第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。表3從傳統林業(yè)和新興林業(yè)兩個(gè)角度對林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的碳排放情況及勞動(dòng)力的吸納能力進(jìn)行了定性分析。從中不難看出，林業(yè)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)既有利于減緩或適應氣候變化，也可以創(chuàng )造大量的綠色就業(yè)崗位。積極發(fā)展與林產(chǎn)品相關(guān)的加工制造業(yè)、林副產(chǎn)業(yè)、休閑旅游服務(wù)業(yè)，有助于促進(jìn)中國的低碳就業(yè)轉型。
表3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)碳排放及就業(yè)崗位創(chuàng )造能力狀況
表3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)碳排放及就業(yè)崗位創(chuàng )造能力狀況-續表
造林活動(dòng)對增加碳匯具有非常積極的貢獻。根據我國提出的森林蓄積量增加目標，有研究估算，2011～2020年，造林和再造林活動(dòng)可直接創(chuàng )造約519.2萬(wàn)個(gè)短期標準就業(yè)崗位，折合每年約可解決52萬(wàn)農村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題[7]。
（三）煤炭開(kāi)采部門(mén)
（1）煤炭開(kāi)采部門(mén)的基本情況
要發(fā)展低碳經(jīng)濟實(shí)現減排目標，必須要準確把握經(jīng)濟發(fā)展對化石能源的依賴(lài)程度。我國能源結構的基本特點(diǎn)是“富煤、貧油、少氣”，與石油和天然氣相比，煤炭的儲量相對較為豐富，這就決定了煤炭在我國一次能源中的重要地位。近年來(lái)，隨著(zhù)我國國民經(jīng)濟持續快速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，電力、冶金、建材、化工等行業(yè)的高速發(fā)展導致了對煤炭的需求大幅度增加，原煤的生產(chǎn)和消費量不斷增加。2001年，我國煤炭產(chǎn)量為10.89億噸，2015年為37.5億噸左右，在14年的時(shí)間里，我國煤炭產(chǎn)量增加26.61億噸，平均每年增產(chǎn)1.90億噸。工業(yè)部門(mén)及其他用途的煤炭消費源源不斷地排放著(zhù)大量溫室氣體，同時(shí)還會(huì )排放二氧化硫、氮氧化合物等大氣污染物，對環(huán)境造成破壞，給人們的身體健康帶來(lái)?yè)p害。
能源結構轉型是應對氣候變化的根本所在，中國作為煤炭?jì)α控S沛的發(fā)展中國家，必須要在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)，優(yōu)化能源結構，減少對環(huán)境的破壞和影響，而這無(wú)疑會(huì )給煤炭行業(yè)帶來(lái)巨大的沖擊。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的平穩發(fā)展，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題日趨嚴重。我國在應對氣候變化和節能減排中，勢必會(huì )加大對能源消費總量尤其是煤炭消費總量的控制力度。多重壓力下，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能面臨艱巨的任務(wù)。在經(jīng)濟增速趨緩的新常態(tài)下，煤炭經(jīng)濟也呈現下行的風(fēng)險。國家對應對氣候變化以及治理大氣污染的決心，推動(dòng)一些地區已經(jīng)明確提出了區域控煤的目標和措施。這些政策影響最直接的部門(mén)就是煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)，并對行業(yè)的就業(yè)規模和結構產(chǎn)生顯著(zhù)的沖擊。
（2）煤炭部門(mén)的就業(yè)狀況
煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)的就業(yè)總規模隨時(shí)間的推移，呈現出不同的增長(cháng)趨勢，如圖3所示。1998～2003年，煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)的就業(yè)人數存在小幅波動(dòng)，但是總體上仍然呈現出下降態(tài)勢，從464萬(wàn)人降至376萬(wàn)人左右；然后隨著(zhù)煤炭行業(yè)步入“黃金十年”的快速發(fā)展期，就業(yè)規模也基本保持增長(cháng)態(tài)勢，到2013年達到峰值水平529萬(wàn)人；隨后，隨著(zhù)行業(yè)景氣下降、機械生產(chǎn)率水平提高以及環(huán)保標準的不斷加強，煤炭行業(yè)呈現出總量寬松、結構性過(guò)剩的態(tài)勢。煤炭需求低速增長(cháng)，產(chǎn)能快速釋放，進(jìn)口不斷增加，全社會(huì )煤炭庫存一直在持續上升，價(jià)格下滑，效益下降，市場(chǎng)景氣持續偏冷，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加大，一些煤炭企業(yè)開(kāi)始出現貸款發(fā)工資和延遲發(fā)放工資的現象，不斷有小企業(yè)倒閉。受此影響，行業(yè)整體的就業(yè)規模也不斷縮減。到2014年末已經(jīng)迅速降至488萬(wàn)人，短短1年時(shí)間內已經(jīng)減少了41萬(wàn)人，到2015年底降至443萬(wàn)人。2016年10月的最新數字顯示，煤炭行業(yè)的就業(yè)總規模已經(jīng)降至395.5萬(wàn)人左右。
圖3 煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)就業(yè)人數
煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)的從業(yè)人數主要可以分為技術(shù)工人和管理人員兩大類(lèi)。目前我國煤炭開(kāi)采管理部門(mén)人員較少，據不完全統計，僅占從業(yè)人員的10%不到，大部分從業(yè)人員均為生產(chǎn)性技術(shù)人員。但技術(shù)工人整體文化程度較低，初中及以下文化程度占大多數，且專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員比例不高，人員流動(dòng)性較大，專(zhuān)業(yè)煤炭開(kāi)采技術(shù)人員缺口嚴重。
（3）氣候政策對煤炭部門(mén)的就業(yè)影響
近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題日漸受到各界重視，而煤炭的生產(chǎn)和消費有著(zhù)廣泛的環(huán)境影響，比如，采礦引起的土體坍塌、耕地占用、水污染、尾礦等本地的環(huán)境問(wèn)題；煤炭消費造成的大氣污染、酸雨、氣候變化等地區乃至國際的環(huán)境問(wèn)題，使對煤炭生產(chǎn)和消費的環(huán)境管制顯得尤為重要。
氣候政策會(huì )對煤炭的生產(chǎn)、運輸和消費產(chǎn)生影響，并最終改變煤炭在所有燃料能源中的競爭力。從這點(diǎn)來(lái)看，應對氣候變化和煤炭生產(chǎn)是對立的，由于煤炭使用帶來(lái)的溫室氣體排放以及煤炭生產(chǎn)和使用對于空氣污染問(wèn)題的貢獻，因此普遍認為日趨嚴格的環(huán)境管制和氣候政策會(huì )使煤炭工業(yè)發(fā)展前景黯淡，并會(huì )導致行業(yè)勞動(dòng)力需求的下降。
除了環(huán)境和低碳轉型的壓力以外，還有一些其他外部因素導致了近年來(lái)煤炭行業(yè)總體就業(yè)規模的持續大幅縮小，具體包括：煤炭生產(chǎn)過(guò)程中勞動(dòng)生產(chǎn)率水平的不斷提高；在“去產(chǎn)能”政策背景下，煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能面臨巨大壓力；經(jīng)濟趨緩和產(chǎn)業(yè)結構的調整抑制了煤炭生產(chǎn)和消費繼續快速增長(cháng)等。氣候政策和其他因素的疊加，導致煤炭行業(yè)的從業(yè)人數不斷減少，這給一些以煤炭行業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的資源型城市和地區帶來(lái)了很大的就業(yè)壓力。
但氣候政策對煤炭行業(yè)也具有一定的促進(jìn)就業(yè)影響。通過(guò)大力推進(jìn)煤炭洗選加工，能有效提高煤炭質(zhì)量，減少原煤直接燃燒，提高能源效率，降低環(huán)境污染，減少煤炭無(wú)效運輸，實(shí)現節能減排目標。只有通過(guò)洗選加工，才能提高煤質(zhì)、分離雜物，收到降低環(huán)境污染、充分利用資源、提高運輸效率的綜合效益。在環(huán)保觀(guān)念逐漸深入民心的情況下，煤炭洗選作為煤炭生產(chǎn)與利用過(guò)程中強化環(huán)保效應的一個(gè)環(huán)節必然會(huì )受到國家的不斷重視，因此，可能也會(huì )帶來(lái)一些在清潔煤利用和煤炭深加工環(huán)節等領(lǐng)域新的就業(yè)需求。煤炭洗選行業(yè)由于其環(huán)保效益，將會(huì )逐步受到國家和社會(huì )的不斷重視。目前大型選煤廠(chǎng)仍在不斷的興建。近年來(lái)，新修的選煤廠(chǎng)呈現出規模增加趨勢，進(jìn)入21世紀之后，我國建設的10.0Mt/a以上的特大型選煤廠(chǎng)多達47家。到2013年底，我國已擁有世界上最先進(jìn)的選煤工藝和設備，原煤洗選加工能力接近24億噸，原煤入選率近60.2%。預計未來(lái)行業(yè)整體的原煤入選率仍將小幅穩步提升，煤炭洗選環(huán)節的就業(yè)量將有所增加。此外，目前一些選煤廠(chǎng)所用的關(guān)鍵設備仍多傾向于從國外進(jìn)口，伴隨整個(gè)選煤設備向國產(chǎn)化、可靠、高效、節能的方向發(fā)展，還會(huì )給相關(guān)的國產(chǎn)設備制造業(yè)帶來(lái)一定的機會(huì )并創(chuàng )造出相應的就業(yè)機會(huì )。
從我國歷年的煤炭開(kāi)采與洗選行業(yè)的總就業(yè)規模和總產(chǎn)出數據可以看出，我國單位產(chǎn)量的煤炭生產(chǎn)所需的就業(yè)人員數量在不斷下降，從2000年的29人/萬(wàn)噸下降到2015年11.8人/萬(wàn)噸。但是當前我國的煤炭生產(chǎn)效率仍然很低，和其他主要煤產(chǎn)國相比有很大的差距。2008年，美國采煤行業(yè)有工人86859名，生產(chǎn)各類(lèi)煤炭（包括褐煤）10.63億噸，單位產(chǎn)量煤炭生產(chǎn)所需的就業(yè)人數為0.816人/萬(wàn)噸；同年澳大利亞采煤行業(yè)有工人約30000名，生產(chǎn)各類(lèi)煤炭（包括褐煤）4.02億噸，單位產(chǎn)量煤炭生產(chǎn)所需的就業(yè)人數僅為0.747人/萬(wàn)噸[8]。當然，也必須認識到我國的煤炭開(kāi)采以井下開(kāi)采為主，因此單位開(kāi)采所需就業(yè)人數要高于其他富煤國。隨著(zhù)未來(lái)我國煤炭消費量的達峰及逐步下降、煤炭開(kāi)采技術(shù)的不斷進(jìn)步以及機械化程度的不斷提高，所需要的煤炭開(kāi)采工人總數還將持續減少。到2050年，為了實(shí)現溫升控制目標，在最嚴格的煤炭消費總量控制下，整個(gè)行業(yè)所需要的就業(yè)總人數甚至可能不足百萬(wàn)人，僅為目前規模的20%左右。
（四）節能服務(wù)部門(mén)
（1）節能服務(wù)部門(mén)的基本情況
通過(guò)節能服務(wù)業(yè)的發(fā)展推行合同能源管理，是利用市場(chǎng)機制促進(jìn)節能減排、減緩溫室氣體排放的有效措施。節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為戰略性新興產(chǎn)業(yè)，是被寄予厚望的新的未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。我國節能服務(wù)行業(yè)在“十二五”期間，在各種利好政策的激勵下，步入快速發(fā)展的黃金期。節能服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)覆蓋面廣泛，既包括工業(yè)領(lǐng)域中重點(diǎn)部門(mén)（鋼鐵、電力、水泥等）的節能技術(shù)應用和專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，也包括建筑節能。在一些公共建筑和商業(yè)建筑較多的大中型城市，節能服務(wù)行業(yè)的發(fā)展勢頭良好。在其他一些部門(mén)，如交通運輸、農業(yè)等行業(yè)部門(mén)的節能管理工作中，節能服務(wù)也有所涉及。專(zhuān)業(yè)性的節能服務(wù)同節能材料生產(chǎn)、節能設備制造等一起組成了完整的節能行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。
在氣候和節能減排政策的壓力下，節能服務(wù)產(chǎn)業(yè)取得了快速發(fā)展。統計數據顯示，節能服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值在2014年底已經(jīng)增長(cháng)到2650.37億元，在“十一五”期間，行業(yè)總產(chǎn)值的年均增長(cháng)速度高達60%以上，近年來(lái)每年均保持兩位數的高速增長(cháng)率；到2015年，行業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)突破3000億元，達到3127.72億元。2015年合同能源管理投資規模從2010年的287.51億元增長(cháng)到1039.56億元，年均增長(cháng)率為29.31%?！笆濉逼陂g累計合同能源管理投資3710.72億元，形成年節能能力1.24億噸標準煤，實(shí)現二氧化碳減排約3.1億噸。作為一個(gè)重要的新興產(chǎn)業(yè)，節能服務(wù)產(chǎn)業(yè)真正實(shí)現了減排和創(chuàng )造就業(yè)的“雙重紅利”，并將在中國實(shí)現減排目標、盡早實(shí)現排放峰值過(guò)程中發(fā)揮重要作用。
（2）節能服務(wù)部門(mén)的就業(yè)狀況
全國運用合同能源管理機制實(shí)施節能項目的節能服務(wù)企業(yè)數量每年不斷增加，到2015年底，節能服務(wù)企業(yè)總數已經(jīng)增至5426家（見(jiàn)圖4），比“十一五”期末增長(cháng)了近6倍。2015年中國節能服務(wù)企業(yè)產(chǎn)值超過(guò)10億元的節能服務(wù)公司有25家，超過(guò)5億元的有142家，超過(guò)1億元的有286家；“十二五”期間，合同能源管理累計投資超過(guò)10億元的有34家，超過(guò)5億元的有112家，超過(guò)1億元的有385家。企業(yè)數量的增加同時(shí)也伴隨著(zhù)行業(yè)從業(yè)規模的不斷發(fā)展壯大，行業(yè)整體的就業(yè)總數從“十一五”初期的1.6萬(wàn)人增長(cháng)到2015年底的60.7萬(wàn)人（見(jiàn)表4）。
圖4 節能服務(wù)企業(yè)數量變化趨勢（2011～2015年）
表4 2005～2015年節能服務(wù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、節能量和就業(yè)人數變化趨勢
2017年初，發(fā)改委聯(lián)合科技部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部制定的《“十三五”節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃》明確提出了未來(lái)節能服務(wù)行業(yè)的發(fā)展方向。根據該規劃，到2020年，我國節能服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值會(huì )達到6000億元，因此對節能技術(shù)人才和節能管理人才的就業(yè)需求將會(huì )持續增長(cháng)，行業(yè)就業(yè)規模有望突破百萬(wàn)。
（3）氣候政策對節能服務(wù)部門(mén)的就業(yè)影響
作為就業(yè)容納能力較強的服務(wù)行業(yè)，專(zhuān)業(yè)化的節能服務(wù)行業(yè)未來(lái)將成為因節能減排和氣候政策獲益的重要部門(mén)之一。在節能減排的壓力下，一些能耗水平較高的工業(yè)部門(mén)和建筑領(lǐng)域的節能工作都對專(zhuān)業(yè)化的節能服務(wù)有著(zhù)迫切的需求。節能減排技術(shù)和相關(guān)服務(wù)的發(fā)展會(huì )創(chuàng )造大量新興的綠色就業(yè)機會(huì )，展示出就業(yè)凈增效應。有研究指出，在一定的煤炭消費總量控制情景下，到2020年，建筑、鋼鐵和水泥行業(yè)節能服務(wù)的新增就業(yè)機會(huì )分別為30萬(wàn)個(gè)、45萬(wàn)個(gè)和39萬(wàn)個(gè)，即使考慮到這些就業(yè)中相互重疊的部分，也將創(chuàng )造出幾十萬(wàn)個(gè)新增的直接就業(yè)機會(huì )和數以百萬(wàn)計的間接就業(yè)機會(huì )[9]。
四 結論和政策建議
一些積極推動(dòng)氣候政策的發(fā)達國家已經(jīng)開(kāi)展了很多研究去評估節能減排等氣候政策對就業(yè)的具體影響，但我國目前對于這些政策的就業(yè)效應研究不夠深入，相關(guān)的定量和實(shí)證研究則更少。本文梳理了氣候政策對行業(yè)發(fā)展和就業(yè)規模影響較為直接的幾個(gè)重點(diǎn)部門(mén)，研究發(fā)現，應對氣候變化政策會(huì )給一些部門(mén)帶來(lái)積極影響，如新能源發(fā)電、林業(yè)中的植樹(shù)造林和節能服務(wù)行業(yè)都會(huì )因此而受益，創(chuàng )造出大量新增的綠色就業(yè)崗位；但與此同時(shí)，一些傳統的化石能源生產(chǎn)和使用部門(mén)則會(huì )因此受到?jīng)_擊，很多就業(yè)崗位將會(huì )減少或永久性消失。近年來(lái)，在環(huán)境保護和經(jīng)濟增速趨緩的雙重壓力下，很多依賴(lài)化石能源的工業(yè)部門(mén)（如煤炭開(kāi)采、火力發(fā)電、鋼鐵和水泥生產(chǎn)等）就業(yè)規模不斷縮減：目前火電行業(yè)的從業(yè)總規模在70萬(wàn)人左右，煤炭開(kāi)采行業(yè)就業(yè)規模已經(jīng)不足400萬(wàn)人，相比五年前已經(jīng)有了明顯的減少。如何妥善應對由此帶來(lái)的就業(yè)壓力，是擺在政策制定者和重點(diǎn)地區面前的新挑戰。
但需要認清的是，即使沒(méi)有氣候政策的影響，煤炭開(kāi)采和一些傳統的高耗煤行業(yè)未來(lái)也會(huì )面臨自然的就業(yè)擠出影響。伴隨技術(shù)水平和企業(yè)專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)程度的提高，一些傳統的煤炭生產(chǎn)和使用部門(mén)的總就業(yè)水平都會(huì )逐步降低。而為了應對氣候變化推出的各種氣候政策能夠加速這種對傳統煤炭開(kāi)采和利用部門(mén)的就業(yè)擠出影響。盡管氣候政策會(huì )導致傳統煤炭開(kāi)采，鋼鐵、水泥和火電生產(chǎn)部門(mén)中的相關(guān)就業(yè)崗位減少，但減少的多為安全保障度低、環(huán)境負面影響較大的工作機會(huì )，而政策的就業(yè)創(chuàng )造影響的都是新興部門(mén)中待遇相對較高的體面工作崗位，因此為了能夠更科學(xué)地評估應對氣候變化政策對就業(yè)的整體影響效果，除了需要預估政策影響最為直接的一些關(guān)鍵部門(mén)的就業(yè)總量變動(dòng)趨勢外，還應該認真分析政策影響下就業(yè)創(chuàng )造和損失機會(huì )的內在價(jià)值和質(zhì)量。
氣候變化及相關(guān)的社會(huì )經(jīng)濟影響越來(lái)越受到國際社會(huì )的關(guān)注，為了應對氣候變化所開(kāi)展的各項行動(dòng)和所制訂的政策目標會(huì )給經(jīng)濟和就業(yè)帶來(lái)怎樣的影響也受到更多國家政府和公眾的關(guān)注。從實(shí)證角度探索氣候政策和相關(guān)政策法規對就業(yè)的影響，具有很強的實(shí)際和理論意義。中國是一個(gè)典型的以煤炭為主要能源消費形式的經(jīng)濟大國，煤炭消費對于支撐中國的經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程具有重要的、不可替代的作用，因此，實(shí)現節能減排目標只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的長(cháng)期過(guò)程，要充分考慮相關(guān)政策對于一些部門(mén)的就業(yè)擠出影響，妥善應對。對于受沖擊較為嚴重的部門(mén)要循序漸進(jìn)地設定政策目標，采取有針對性的措施，在實(shí)施過(guò)程中安置轉移好因政策實(shí)施失去工作機會(huì )的群體，避免局部地區或企業(yè)出現嚴重的就業(yè)問(wèn)題。在制定氣候政策時(shí)，考慮與就業(yè)政策的協(xié)調關(guān)系，做好以下幾方面的工作。
首先，積極發(fā)展低碳型節能服務(wù)產(chǎn)業(yè)：能源是保障經(jīng)濟增長(cháng)持續性和穩定性的必要物質(zhì)前提，要減少經(jīng)濟體系對能源的依賴(lài)，首要的任務(wù)是利用技術(shù)進(jìn)步提高能源利用效率，其次是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，將高耗能行業(yè)控制在合理的發(fā)展空間內，同時(shí)積極發(fā)展與生產(chǎn)行業(yè)密切相關(guān)的技術(shù)服務(wù)業(yè)和消費型服務(wù)業(yè)，以便在降低能源需求的基礎上促進(jìn)就業(yè)目標的實(shí)現。針對高耗煤的部門(mén)開(kāi)展節能服務(wù)，不但可以推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，提供更多的社會(huì )服務(wù)，而且還可以減少單位產(chǎn)出的溫室氣體排放，從而實(shí)現促進(jìn)就業(yè)和應對氣候變化的雙重目標。
其次，推動(dòng)低碳行業(yè)與高碳行業(yè)的協(xié)同發(fā)展：低碳行業(yè)與高碳行業(yè)的劃分只是相對的。社會(huì )經(jīng)濟是一個(gè)完整的系統，三大產(chǎn)業(yè)的結構及其發(fā)展演變具有一定的客觀(guān)規律，在分析行業(yè)碳排放特征時(shí)，一方面需要兼顧行業(yè)的碳產(chǎn)出水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標，考慮其綜合各種要素投入的經(jīng)濟產(chǎn)出效率，另一方面，還需要考慮行業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條中所處的位置，及其對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的直接、間接的能源需求。因此，低碳部門(mén)的就業(yè)往往離不開(kāi)高碳行業(yè)的發(fā)展，以風(fēng)電為例，既涉及發(fā)電行業(yè)、電力設備制造業(yè)，也涉及與風(fēng)電技術(shù)研發(fā)、維護有關(guān)的技術(shù)服務(wù)業(yè)，因此，向低碳就業(yè)轉型也需要考慮產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。
再次，通過(guò)綠色投資促進(jìn)低碳就業(yè)：行業(yè)發(fā)展現狀對就業(yè)的貢獻不一，行業(yè)的未來(lái)發(fā)展帶來(lái)的就業(yè)潛力變化較大。不同生產(chǎn)部門(mén)中各行業(yè)的自身發(fā)展對就業(yè)的直接效應和間接效應不同。對林業(yè)、電力企業(yè)的調查表明，碳匯林業(yè)的發(fā)展對就業(yè)具有較強的吸納作用，火電企業(yè)開(kāi)展節能減排后對就業(yè)的影響為負向，但是國外經(jīng)驗已經(jīng)證明，綠色投資拉動(dòng)就業(yè)的間接效應遠大于直接效應，中國節能減排政策及太陽(yáng)能、生物燃料、風(fēng)電、水電等清潔能源的發(fā)展，將帶來(lái)就業(yè)的大量增加。
最后，妥善考慮和安置因氣候政策沖擊導致失業(yè)的群體：節能減排政策會(huì )導致一些傳統的部門(mén)面臨較大的就業(yè)壓力，在“去產(chǎn)能”背景下，近幾年的就業(yè)壓力尤其嚴峻。針對這些行業(yè)的就業(yè)安置問(wèn)題，國家和地方都應該出臺有針對性的政策和措施，突出重點(diǎn)、分類(lèi)執行、綜合治理。由于煤炭生產(chǎn)區域分布差異很大，產(chǎn)業(yè)相對單一的資源枯竭城市和獨立工礦區的就業(yè)困難最為突出。要以資源枯竭城市和產(chǎn)業(yè)單一的獨立工礦區為重點(diǎn)，在就業(yè)專(zhuān)項資金、職業(yè)技能培訓、社保轉移支付、失業(yè)保險基金使用、跨地區勞務(wù)對接等方面制定專(zhuān)門(mén)政策措施，重點(diǎn)給予支持和幫助。必須針對不同地區的實(shí)際情況，一地一個(gè)解決方案，抓好生產(chǎn)力布局，開(kāi)拓新的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)模式。對于因為政策沖擊受到影響的下崗職工群體，要做好妥善安置，防止這一人群因受政策沖擊而致貧。