我國財政運行態(tài)勢判斷與財政政策展望
一 2016年我國財政運行的基本態(tài)勢與主要特點(diǎn)
當前，我國財政要著(zhù)力化解經(jīng)濟逐漸步入新常態(tài)所帶來(lái)的種種“不適”，支撐“穩增長(cháng)”目標的實(shí)現，同時(shí)，要全面發(fā)揮財政國家治理的基礎和重要支柱作用，在貫徹五大理念的前提下支撐供給側結構性改革。但是，財政收入已然隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢從高速增長(cháng)轉入中高速增長(cháng)，財政收支壓力和矛盾越來(lái)越大。
（一）2016年我國財政運行的基本態(tài)勢
2016年，受經(jīng)濟增速趨緩和積極財政政策減收增支的內在要求所限，我國財政收支矛盾顯現，而通過(guò)結轉結余、調入預算穩定調節資金和其他預算資金、地方政府發(fā)行專(zhuān)項債券等措施，財政收支矛盾在一定程度上得到了緩解，赤字與預算持平。
表1列示了2016年一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保險基金預算（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四本預算”）的收支規模及增長(cháng)情況。2016年“四本預算”合計的全國財政收入為257045.07億元，全國財政支出為280783.06億元。將結轉結余、調入資金、地方政府發(fā)行專(zhuān)項債券等因素納入財政收支總量的計算后，全國一般公共預算收入總量為166823.16億元，一般公共預算支出總量為188623.16億元，收支差額為-21800億元；全國政府性基金收入總量為50868.46億元，收支差額為4016.94億元；全國國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入總量為2996.31億元，收支差額為824.85億元。
表1 2016年財政預算收支情況
表1 2016年財政預算收支情況-續表
從預算的完成情況來(lái)看，全國一般公共預算收支分別為預算的101.05%和103.9%，其中，中央收支分別為調整預算[1]的100%和99.1%，地方本級收支分別為預算的100.7%和105%；全國政府性基金預算收支分別為預算的125.4%和113.1%，其中，中央收支分別為預算的97.8%和88.5%，地方本級收支分別為預算的129%和115.6%；全國國有資本經(jīng)營(yíng)預算收支分別為預算的113.4%和96.1%，其中，中央收支分別為預算的102.2%和93.5%，地方本級收支分別為預算的130%和115.6%；全國社會(huì )保險基金預算收支分別為預算的102.4%和100.9%[2]。
可見(jiàn)，2016年我國“四本預算”普遍存在超收情況，與此同時(shí)，部分支出存在未完成預算的情況（主要體現在中央層面）。盡管超收幅度不大，且支出規模仍在擴張，但仍與減收增支的積極財政政策取向相悖，相對于既定的宏觀(guān)調控目標有一定的逆調節效果。尤其需要注意的是，地方財政預算超收和超支的情況同時(shí)出現，且超預算的幅度較大，說(shuō)明客觀(guān)的經(jīng)濟形勢和主觀(guān)的積極財政政策對地方財政壓力較大，在通過(guò)政府性基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算進(jìn)行部分緩釋。
（二）2016年我國財政運行的主要特點(diǎn)
透過(guò)“四本預算”的年度數據，從各項預算收支的增長(cháng)態(tài)勢、收支格局的調整和變動(dòng)等方面，對全年財政運行的特點(diǎn)進(jìn)行如下歸納。
1.財政收支增長(cháng)趨勢發(fā)生結構性分化[3]
從支出增長(cháng)情況看，全年一般公共預算支出增速與政府性基金預算支出呈反向變動(dòng)趨勢，前者逐季下降，后者逐季上升，如圖1所示。2016年我國一般公共預算支出增速不但回落至個(gè)位數，也是近三年來(lái)的最低水平。支出增速放緩反映出在收入增速放緩的前提下支出趨于保守，但支出規模仍較上一年增長(cháng)，反映出積極財政政策對重點(diǎn)領(lǐng)域加大支出力度。政府性基金支出自2015年第二季度開(kāi)始即呈逐季增長(cháng)的態(tài)勢，2016年第三季度增速由負轉正，第四季度更是大幅增至11.7%。地方支出是支撐這一結果的主要力量，其中與國有土地使用權出讓相關(guān)的支出同比增長(cháng)16.8%。
從收入增長(cháng)情況看，全年一般公共預算收入增速與政府性基金預算收入也呈反向變動(dòng)趨勢，前者逐季下降，后者逐季上升，收入的增長(cháng)較好地呼應了支出的增長(cháng)，如圖2所示。2016年我國一般公共預算收入增速為自1988年以來(lái)的最低增速，政府性基金預算收入累計增速雖沒(méi)有延續前三季度跨越式增長(cháng)的趨勢，但仍呈持續攀升勢頭。
圖1 財政支出累計同比增速（季度統計）
圖2 財政收入累計同比增速（季度統計）
一般公共預算收入增速回落的原因主要有兩個(gè)方面。首先，經(jīng)濟增長(cháng)速度放緩是內在原因。2016年我國GDP增速為6.7%，較2015年下降0.2個(gè)百分點(diǎn)，且全社會(huì )固定資產(chǎn)投資、規模以上工業(yè)增加值、進(jìn)出口、全社會(huì )融資規模等指標的增速較上年也有不同程度回落，財政收入對經(jīng)濟增長(cháng)的敏感性較強，經(jīng)濟增速的下降弱化了財政收入增長(cháng)的基礎，必然引致其增速回落。其次，積極財政政策是直接原因。被賦予“穩增長(cháng)”重任的積極財政政策旨在增支減收，僅營(yíng)改增一項，全年減稅規模就達5736億元。與此同時(shí)，國家還推出了清理涉企收費、擴大部分行政事業(yè)性收費免征范圍等非稅收入減收政策，全年非稅收入僅同比增長(cháng)5%，較往年有大幅下降。政府性基金收入保持較快增速的主要原因是2016年國有土地使用權出讓收入大幅增加。
2.央地收支格局基本保持穩定
支出方面，在2016年的一般公共預算支出中，中央本級支出、地方本級支出、稅收返還和轉移支付的結構為15∶54∶31，與2015年的格局一致。在政府性基金預算支出中，上述三部分支出的結構為6∶91∶3，相對于2015年7∶90∶3的格局稍有調整。在國有資本經(jīng)營(yíng)預算中，上述三部分支出的結構為43∶33∶24，相較于2015年59∶35∶6的格局，地方支出的比重基本穩定，而中央對地方的轉移支付的力度加大。
收入方面，在2016年的一般公共預算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為45.4%和54.6%，而2015年為45.5%和54.5%，雖然年內央地收入格局有小幅調整，但最終結果未變。在政府性基金預算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為9.0%和91.0%，相較于2015年的9.7%和90.3%，僅有0.7個(gè)百分點(diǎn)的調整，既有的格局也基本上沒(méi)有改變。在國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入中，中央收入和地方收入的占比分別為55.0%和45.0%，相較于2015年的63.0%和37.0%有較大幅度的調整，主要原因是中央企業(yè)利潤較2015年下降4.7%，而地方國有企業(yè)利潤則同比增長(cháng)16.9%。
3.稅收收入結構進(jìn)一步調整
2016年，我國的稅收收入為130354億元，同比增長(cháng)4.3%，增幅下降0.5個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，稅收收入結構發(fā)生了明顯變化，收入位列前三的是國內增值稅、企業(yè)所得稅及進(jìn)口貨物增值稅、消費稅，占比分別為28.6%、20.2%、9.0%，突出表現為營(yíng)業(yè)稅的退出，可見(jiàn)，稅收收入結構改變的主因是全面推開(kāi)“營(yíng)改增”改革試點(diǎn)。一方面，改革使增值稅和營(yíng)業(yè)稅之間此消彼長(cháng)。2016年增值稅同比增長(cháng)30.9%，其中改征增值稅增長(cháng)2.7倍（1～5月增長(cháng)33%，全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后的6～12月增長(cháng)4.5倍）；營(yíng)業(yè)稅同比下降40.4%（1～5月增長(cháng)37.3%，6～12月下降95.9%）。另一方面，改革使流轉稅和所得稅之間此消彼長(cháng)。營(yíng)改增是以減稅降負為特征的一項改革，全面推開(kāi)改革試點(diǎn)后，改征增值稅與營(yíng)業(yè)稅總計同比下降16.9%（2016年6～12月）；2016年企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅總計同比增長(cháng)9%，且其占稅收收入的比重為27.3%，達到近年峰值。這一變化體現了我國稅制結構的優(yōu)化，向真正的以流轉稅與所得稅為主體的復合稅制邁進(jìn)了一步。
圖3 2016年我國稅收收入結構
此外，宏觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展形勢和政策也引致各項稅收收入發(fā)生增減變動(dòng)。國內消費稅、工業(yè)企業(yè)所得稅、資源稅、印花稅收入出現了不同程度的下降，其原因是經(jīng)濟的景氣程度欠佳。而車(chē)輛購置稅收入下降則主要受1.6升及以下排量乘用車(chē)減半征收車(chē)輛購置稅的政策影響。2016年實(shí)現收入增長(cháng)的稅種，除了進(jìn)口環(huán)節稅收受部分大宗商品進(jìn)口價(jià)格回升影響外，主要集中于房地產(chǎn)相關(guān)稅收，均得益于房地產(chǎn)交易活躍。
4.財政支出結構全面體現五大發(fā)展理念
在黨的十八屆五中全會(huì )上，創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念得到了確立，經(jīng)過(guò)一年的實(shí)踐，五大發(fā)展理念在財政支出結構中得到了全面體現。
在支持創(chuàng )新發(fā)展方面，財政用于科技創(chuàng )新的資金持續增加，支出結構進(jìn)一步優(yōu)化。2016年全國一般公共預算科技支出6568億元，同比增長(cháng)12%，重點(diǎn)支持公共科技活動(dòng)，特別是對基礎研究的支持。在科技成果轉移轉化、中央財政科研項目資金管理改革、科技計劃（專(zhuān)項、基金等）管理改革、系統推進(jìn)全面創(chuàng )新改革試驗和國家自主創(chuàng )新示范區建設等方面均加大了財政支出力度。
在支持協(xié)調發(fā)展方面，財政主要助推區域協(xié)調發(fā)展和城鄉協(xié)調發(fā)展。據不完全統計，2016年中央財政支持西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的區域發(fā)展總體戰略以及“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶戰略、老少邊窮地區發(fā)展超過(guò)3萬(wàn)億元，占中央一般公共預算支出和中央政府性基金預算支出的比重接近40%（見(jiàn)表2）。2016年全國一般公共預算農林水支出18442億元，同比增長(cháng)5.9%。中央財政對“三農”方面的投入約700億元，與中央本級農林水支出（781億元）規模相當。
表2 2016年中央財政區域性支出情況
表2 2016年中央財政區域性支出情況-續表
在支持綠色發(fā)展方面，2016年全國一般公共預算節能環(huán)保支出4730億元。在節能領(lǐng)域，主要支持節能減排財政政策綜合示范獎勵、可再生能源發(fā)展補貼、新能源汽車(chē)推廣、成品油質(zhì)量升級改造貼息等方面；在減排領(lǐng)域，主要通過(guò)大氣、水和土壤污染防治專(zhuān)項資金支持水陸空污染防治以及對農村環(huán)境、海灣環(huán)境的整治和對重點(diǎn)生態(tài)功能區的轉移支付。
在支持開(kāi)放發(fā)展方面，2016年“一帶一路”建設仍是重中之重。中央財政積極為“一帶一路”建設拓寬融資渠道，推動(dòng)亞投行等國際金融組織將“一帶一路”建設作為重點(diǎn)支持方向和領(lǐng)域。2016年分別支持亞投行和金磚國家新開(kāi)發(fā)銀行正式運營(yíng)，支持金磚國家新開(kāi)發(fā)銀行在華發(fā)行30億元綠色金融債券。中央財政還通過(guò)外經(jīng)貿發(fā)展專(zhuān)項資金等渠道支持企業(yè)對“一帶一路”相關(guān)國家投資。
在支持共享發(fā)展方面，民生支出仍將被列為重中之重。從我國一般公共預算重點(diǎn)支出按規模和增速排序來(lái)看（見(jiàn)表3），2016年教育、社會(huì )保障和就業(yè)、城鄉社區、醫療衛生等重大民生支出仍占一般公共預算的主要地位。在教育方面，2016年對各階段的教育短板均予以財政支持（詳見(jiàn)下文）。在養老方面，按6.5%左右的幅度提高了機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員基本養老金標準。在醫療衛生方面，城鄉居民基本醫療保險和基本公共衛生服務(wù)的財政補助標準均得到了提高。
表3 2016年我國一般公共預算重點(diǎn)支出規模和增速排序
5.債務(wù)付息支出風(fēng)險加速累積
2016年末，中央和地方政府債務(wù)余額約為27.33萬(wàn)億元，按國家統計局公布的GDP初步核算數計算，負債率約為36.7%，政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。然而，債務(wù)付息支出的壓力和風(fēng)險卻是不容忽視的。
如表3所示，在2016年我國一般公共預算重點(diǎn)支出中，增長(cháng)最快的是債務(wù)付息支出。自2016年2月財政部首次對外公布債務(wù)付息支出數據后，此項支出的規模和增長(cháng)速度均逐季攀升：一季度963億元，同比增長(cháng)23.4%；二季度2347億元，同比增長(cháng)38.1%，環(huán)比增長(cháng)43.7%；三季度3649億元，同比增長(cháng)41.1%，環(huán)比增長(cháng)55.5%；四季度4991億元，同比增長(cháng)40.6%，環(huán)比增長(cháng)36.8%，雖然增長(cháng)勢頭稍有回落，但增速仍然畸高，規模也超過(guò)一季度末規模的5倍?？梢?jiàn)，當前我國債務(wù)付息支出帶來(lái)的支出壓力和風(fēng)險日益增大。
二 2016年我國的積極財政政策及其成效
（一）積極財政政策的頂層設計
2016年我國的經(jīng)濟發(fā)展主線(xiàn)聚焦供給側結構性改革，改革任務(wù)如下，在適度擴大總需求的同時(shí)，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，提高供給體系質(zhì)量和效率。為了將供給側結構性改革落到實(shí)處，中央明確了宏觀(guān)政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀(guān)政策、改革政策、社會(huì )政策五大相互配合的政策支柱，且對它們的定位分別為穩、準、活、實(shí)、托底[4]。積極的財政政策作為主要的宏觀(guān)政策之一，旨在為供給側結構性改革營(yíng)造穩定的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境，擬從四個(gè)方面著(zhù)力：一是著(zhù)力推動(dòng)供給側結構性改革，促進(jìn)發(fā)展動(dòng)力順利轉換；二是支持做好補齊短板工作，提高發(fā)展的協(xié)調性和平衡性；三是增強風(fēng)險防控意識和能力，努力保持財政經(jīng)濟穩定運行；四是扎實(shí)開(kāi)展國際財經(jīng)合作，增強發(fā)展的內外聯(lián)動(dòng)性[5]。
（二）積極財政政策的供給側結構性改革取向
2016年我國積極財政政策的核心仍然是其本來(lái)意義上的減稅降費增支，但在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，壓力有增無(wú)減。一方面要穩定自身的財政運行，克服經(jīng)濟新常態(tài)帶來(lái)的系統性減收增支風(fēng)險；另一方面要在繼續支持穩增長(cháng)的同時(shí)，履行新的宏觀(guān)調控使命——保障中央的供給側結構性改革任務(wù)落地。在2017年新的起點(diǎn)上回望2016年積極財政政策取得的成效，最突出的便是有力地支持了供給側結構性改革的五大任務(wù)落地，其中，最有“含金量”的是支持降成本和補短板，大規模減輕企業(yè)稅費負擔，補上多項民生短板。
1.聚焦去產(chǎn)能分流人員安置
2016年，去產(chǎn)能的重點(diǎn)是鋼鐵、煤炭行業(yè)，全年退出鋼鐵產(chǎn)能超過(guò)6500萬(wàn)噸、煤炭產(chǎn)能超過(guò)2.9億噸，超額完成年度目標任務(wù)。但是去產(chǎn)能的背后必然產(chǎn)生大量分流人員，據人力資源和社會(huì )保障部統計，鋼鐵和煤炭?jì)蓚€(gè)行業(yè)去產(chǎn)能共涉及180萬(wàn)名職工的分流安置，其中，煤炭系統130萬(wàn)人，鋼鐵系統50萬(wàn)人[6]。
財政政策在去產(chǎn)能方面的重頭戲，就是解決分流人員安置的后顧之憂(yōu)。為此，2016年中央財政特別設立總規模為1000億元的工業(yè)企業(yè)結構調整專(zhuān)項獎補資金，對地方政府和中央企業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能的工作給予獎勵，鼓勵清除“僵尸企業(yè)”。資金分兩年安排、五年使用，根據去產(chǎn)能的程度、需要安置職工人數、困難程度等因素撥付，實(shí)行梯級獎補。2016年中央財政按照各地化解過(guò)剩產(chǎn)能目標任務(wù)的80%下達此獎補資金407億元，專(zhuān)門(mén)用于支持地方做好鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能有關(guān)人員安置工作，待驗收完成后，將撥付剩余20%的梯級獎補資金。
2.力推房地產(chǎn)去庫存
中央確定的2016年去庫存任務(wù)是化解房地產(chǎn)庫存，積極財政政策的著(zhù)力點(diǎn)是滿(mǎn)足多層次的住房需求，并將房地產(chǎn)去庫存與惠民生、新型城鎮化統籌推進(jìn)。擴大住房需求，政策可以從三個(gè)方面著(zhù)力：一是對無(wú)力購買(mǎi)住房的居民和家庭，支持其租房居??；二是對居住條件差的困難家庭給予貨幣化租金補助和安置補助；三是將政策范圍擴大到非戶(hù)籍人口，促其在居住地購房或租房居住。
為了與保障性安居工程同步支持房地產(chǎn)去庫存，全國各級財政采取以“由建轉買(mǎi)”的方式支持棚戶(hù)區改造，即提高棚改貨幣化安置比例，由棚改居民自行在房地產(chǎn)市場(chǎng)上購買(mǎi)安置房，或者由政府組織棚改居民采取團購方式購買(mǎi)安置房。2016年棚改貨幣化安置比例達48.5%，同比提高18.6%。2016年財政還支持266萬(wàn)戶(hù)居民入住公租房，也在很大程度上消化了住房存量。
此外，新型城鎮化伴隨大量農業(yè)轉移人口，形成了大規模城鎮居住需求，積極財政政策通過(guò)支持農業(yè)轉移人口市民化、鼓勵農民工和農民進(jìn)城購房來(lái)間接消化房地產(chǎn)庫存?！蛾P(guān)于實(shí)施支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》（國發(fā)〔2016〕44號），提出財政政策要鼓勵農業(yè)轉移人口通過(guò)市場(chǎng)購買(mǎi)或租賃住房，采取多種方式解決農業(yè)轉移人口居住問(wèn)題。為此，中央財政專(zhuān)門(mén)設置農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金（2016年分配100億元），來(lái)創(chuàng )造包括住房安置在內的一系列實(shí)現農業(yè)轉移人口市民化的條件。
3.從政府和企業(yè)兩方面支持去杠桿
去杠桿的核心是降低負債率，我國杠桿的情況是結構性的。與世界主要國家相比，我國總體負債率不高，但企業(yè)債務(wù)相對較高且增長(cháng)速度過(guò)快；政府債務(wù)杠桿總體不高，但地方政府債務(wù)相對較高且增長(cháng)速度較快。因此，2016年中央將去杠桿的主攻方向定位于降低企業(yè)杠桿率，積極財政政策提供了系列政策支持，而地方政府債務(wù)管理方面，則加速推動(dòng)制度建設。
降低企業(yè)杠桿率方面，主要是通過(guò)債轉股的方式來(lái)降低負債，為重組、破產(chǎn)、清算等降杠桿交易行為提供了相關(guān)財政政策支持。一是在企業(yè)重組方面，給予符合條件的企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、契稅等稅收減免優(yōu)惠；二是在企業(yè)破產(chǎn)注銷(xiāo)方面，對清算費用、企業(yè)職工工資以及真實(shí)損失的呆賬等予以企業(yè)所得稅稅前扣除；三是在企業(yè)資產(chǎn)證券化方面，所涉及的有關(guān)合同暫免征收印花稅；四是在不良資產(chǎn)處置方面，允許以債轉股為目的轉讓單筆債權；五是進(jìn)一步明確國有金融企業(yè)股權轉讓程序，支持其靈活高效地進(jìn)行債轉股工作。
地方政府債務(wù)管理方面，對增量和存量都做出了有利于去杠桿的安排。在增量方面嚴格限額管理，在存量方面擴大債務(wù)置換，2016年因債務(wù)置換節約利息支出4000億元，有效地減輕了地方政府債務(wù)負擔，緩解了其償債壓力。事實(shí)上，我國在地方政府債務(wù)層面去杠桿的重點(diǎn)放在制度建設層面，2016年我國出臺了多項地方政府債務(wù)管理制度，已將地方政府債務(wù)納入閉環(huán)式管理體系，為杠桿率的有序降低打下了堅實(shí)的制度基礎。
4.通過(guò)減稅降費大幅降低企業(yè)成本
積極財政政策的內涵就是通過(guò)增加支出、減少收入來(lái)達到對經(jīng)濟擴張性支持的效果，2016年我國積極財政政策的核心是減稅降費，大幅降低了企業(yè)成本，成為最有力度的降成本舉措。
在減稅方面，一是全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，由于實(shí)行擴大試點(diǎn)行業(yè)范圍和擴大增值稅抵扣范圍的“雙擴”舉措，實(shí)現了所有行業(yè)全面減稅、絕大部分企業(yè)稅負有不同程度降低的目的。二是在企業(yè)所得稅成本費用稅前扣除方面，兩次擴大研發(fā)費用加計扣除政策范圍，對部分行業(yè)企業(yè)放寬適用固定資產(chǎn)加速折舊政策的條件。三是加大對小微企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度。四是全面推進(jìn)資源稅改革，消除了資源稅費重疊問(wèn)題，2016年資源稅同比下降8.1%，減輕了企業(yè)成本負擔。
在降費方面，一是進(jìn)一步清理政府性基金，2016年停征、整合歸并政府性基金10項，同時(shí)取消地方違規設立的政府性基金，擴大免征教育費附加等優(yōu)惠政策覆蓋范圍。二是取消或停免征涉企行政事業(yè)性收費，2016年各地共取消、停征、免征涉企行政事業(yè)性收費90項，降低標準82項，擴大部分行政事業(yè)性收費的免征范圍。三是清理規范涉企保證金和行政審批中介服務(wù)收費。此外，2016年還對住房公積金繳存比例設置了12%的上限，并提出階段性適當降低住房公積金繳存比例的具體辦法，對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)提供暫緩繳存的支持，切實(shí)減輕了企業(yè)的非稅負擔。
5.財政支出致力于補發(fā)展短板
我國在貧困人口發(fā)展、基礎設施、教育、農業(yè)等方面存在短板，而補齊這些短板的關(guān)鍵在于政府主導、財政投入。
在扶貧方面，2016年中央財政安排補助地方專(zhuān)項扶貧資金達到661億元，比上年增長(cháng)43.4%，同時(shí)，在不少于1/3的貧困縣開(kāi)展涉農資金整合使用試點(diǎn)，將多渠道分散投入的近20項可以整合使用的貧困縣涉農資金納入試點(diǎn)范圍，以加大扶貧開(kāi)發(fā)投入的力度，提升精準性。
在基礎設施方面，2016年中央財政安排中央基建投資5000億元，主要投向“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶三大戰略以及保障性安居工程和城鎮基礎設施節能環(huán)保等重大基礎設施，支持補基礎設施短板，提高基本公共服務(wù)保障能力。此外，財政還深入推進(jìn)PPP改革，積極引進(jìn)社會(huì )資本參與基礎設施投資。2016年對已落地、符合條件的42個(gè)示范項目撥付中央財政PPP以獎代補資金2.6億元；聯(lián)合金融機構設立規模1800億元的中國PPP基金，為PPP提供融資支持和引導，基金推動(dòng)當年完成517億元投資額度。
在教育方面，2016年，中央對各階段的教育短板均予以財政支持（見(jiàn)表4）。
表4 2016年中央財政對各階段的教育短板的支持
在農業(yè)發(fā)展方面，2016年財政從六方面給予支持：一是支持主要農產(chǎn)品收儲，二是支持糧食主產(chǎn)區利益補償，三是支持綠色農業(yè)發(fā)展，四是采取定向銷(xiāo)售、劃轉為國家一次性?xún)?、競價(jià)拍賣(mài)等方式支持糧棉庫存消化，五是繼續支持農村流通現代化，六是通過(guò)支持高標準農田建設、高效節水灌溉、耕地修復、種植結構調整、災后水利薄弱環(huán)節建設等支持農業(yè)可持續發(fā)展。
三 2017年我國積極財政政策展望及建議
2017年財政政策要更加積極有效，這是中央對財政政策新的定位?？紤]到積極財政政策處于財政自身可持續和支撐供給側結構性改革升級的兩重任務(wù)，其減稅降費增支的邊界必須擴展。從現實(shí)來(lái)看，收入一端只能在三個(gè)方面做文章，一是擴大增量，二是用足存量，三是借助外力。擴大增量，即繼續擴大財政赤字和政府債務(wù)規模，逐階段提高赤字率；用足存量，即加大統籌財政資金和盤(pán)活存量資金的力度；借助外力，即積極推動(dòng)政府與社會(huì )資本和金融資本的合作。支出一端則只能在兩個(gè)方面做文章，一是增支，即增加必要的財政支出和政府投資；二是節約，即壓縮不必要的開(kāi)支，提高財政資金使用效率。事實(shí)上，過(guò)去一年的戰略部署基本上考慮到這些方面，新的一年需要更關(guān)注落實(shí)，更關(guān)注還有哪些操作空間。
（一）積極財政政策的預算反映與展望
在政府預算中最能體現積極財政政策取向的是財政赤字和債務(wù)，其規模和結構的安排以及如何從收支兩個(gè)方向進(jìn)行分解和落實(shí)，都是積極財政政策設計所要關(guān)注的問(wèn)題。
1.財政赤字和債務(wù)的擴張
2017年預算顯示，一般公共預算擬安排2.38萬(wàn)億元赤字，其中，中央財政赤字15500億元，地方財政赤字8300億元，赤字規模與上年相比增加2000億元，增長(cháng)9%。財政赤字的預算安排體現了三重意義。第一，赤字規模的擴大體現了財政政策的擴張。第二，預算財政赤字率與上年預算持平，高于上年實(shí)際赤字率0.1個(gè)百分點(diǎn)，是近年增長(cháng)幅度的最低水平（見(jiàn)圖4），體現了宏觀(guān)經(jīng)濟政策的相對穩定。第三，政府承諾增加的預算赤字主要用于支持減稅降費和保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，既體現了對可能的財政風(fēng)險的規避，也致力于滿(mǎn)足供給側結構性改革的需要。
從政府債務(wù)預算來(lái)看，2017年預算批準的中央國債余額限額141408億元，地方政府一般債務(wù)限額115489億元，地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額72685億元，分別較上年增加15500億元、8417億元、7883億元[7]，分別與中央財政赤字、地方財政赤字、政府性基金赤字相對應，由此可見(jiàn)，2017年各預算赤字的彌補仍然主要依靠舉債。
圖4 2006～2017年我國一般公共預算赤字規模與赤字率變動(dòng)趨勢
2.進(jìn)一步減稅降費
預算安排如此大規模的赤字或債務(wù)，如何進(jìn)行分解、緩釋和落實(shí)？首先，依然是支持減稅降費。政府工作報告和預算報告明確提出，2017年進(jìn)一步減稅降費，減少企業(yè)稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元。
在減稅方面，一是營(yíng)改增試點(diǎn)政策的完善將釋放更大的減稅效應，2017年有4個(gè)月的四大行業(yè)減稅翹尾因素；按照營(yíng)改增政策規定，納稅人2016年購入的不動(dòng)產(chǎn)當年可以抵扣60%，剩余的40%將在2017年同當年購入的不動(dòng)產(chǎn)60%可抵扣部分一起抵扣；隨著(zhù)政策和征管的不斷完善，特別是企業(yè)對稅制適應性的不斷增強、內部管理不斷改進(jìn)，抵扣的數額也會(huì )明顯增大[8]；簡(jiǎn)化增值稅稅率結構，由4檔減并至3檔，進(jìn)一步減輕企業(yè)負擔，擴大減稅效應。二是小微企業(yè)享受更為優(yōu)惠的企業(yè)所得稅政策，減半征收的范圍上限由年應納稅所得額30萬(wàn)元提高到50萬(wàn)元，科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例由50%提高至75%。三是包括物流企業(yè)大宗商品倉儲設施城鎮土地使用稅等6項2016年底已經(jīng)到期的優(yōu)惠政策，2017年還將繼續實(shí)施。
在降費方面，一是全面清理規范政府性基金，包括取消城市公用事業(yè)附加等基金，授權地方政府自主減免部分基金，最終全國政府性基金僅保留21項。二是取消或停征35項中央涉企行政事業(yè)性收費，收費項目減少一半以上，最終僅保留33項并公布收費目錄清單。三是減少政府定價(jià)的涉企經(jīng)營(yíng)性收費，清理取消行政審批中介服務(wù)違規收費，推動(dòng)降低金融、鐵路貨運等領(lǐng)域涉企經(jīng)營(yíng)性收費，加強對市場(chǎng)調節類(lèi)經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費的監管。四是繼續適當降低“五險一金”有關(guān)繳費比例[9]。
3.加大對重點(diǎn)支出的支持力度
2017年全國一般公共預算支出194863億元，比上年執行數（扣除地方使用結轉結余及調入資金）增長(cháng)6.5%，政府性基金相關(guān)支出55473.16億元，增長(cháng)21.3%。重點(diǎn)支出仍然是與民生和補齊短板有關(guān)的支出，如圖5所示。從重點(diǎn)支出的增長(cháng)情況看，教育支出、社會(huì )保障和就業(yè)支出、醫療衛生與計劃生育支出分別比2016年同口徑預算執行數增長(cháng)4.8%、5.5%、5.1%。并且，有多項新政出臺：實(shí)現義務(wù)教育學(xué)生“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準定額資金隨學(xué)生流動(dòng)；設立支持地方高校改革發(fā)展資金341億元；繼續提高退休人員基本養老金標準以及基本公共衛生與基本醫療保險的財政補助標準。
此外，隨著(zhù)2017年供給側結構性改革升級，財政對振興實(shí)體經(jīng)濟的支持力度加大，2016年設立的國家中小企業(yè)發(fā)展資金、先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、工業(yè)轉型升級資金，在2017年均會(huì )加大財政投入力度。在此基礎上，設立中國互聯(lián)網(wǎng)投資基金，首期募集的300億元資金中，中央財政出資20億元作為引導資金，該基金將支持互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng )新發(fā)展，為優(yōu)秀互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供強有力的支持。2017年中央財政中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金擬安排71.67億元，重點(diǎn)支持30個(gè)城市開(kāi)展“小微企業(yè)創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新基地城市示范”，為小微企業(yè)提供融資支持的同時(shí)，優(yōu)化創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新機制。
圖5 2017年全國一般公共預算支出結構
4.繼續挖掘、統籌、盤(pán)活財政資金的空間
2017年，中央在統籌和盤(pán)活財政資金方面也有了新的動(dòng)作。
一是預算間的統籌。在前兩年統籌的基礎上，將新增建設用地土地有償使用費、南水北調工程基金、煙草企業(yè)上繳專(zhuān)項收入3個(gè)項目收支由政府性基金預算轉列一般公共預算，同時(shí)，將中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算調入一般公共預算的比例由2016年的19%提高到22%。2017年一般公共預算顯示，將從政府性基金預算中調入26億元，從國有資本經(jīng)營(yíng)預算中調入257億元。
二是加大財政支出優(yōu)化整合力度。在2016年整合設立土壤、大氣、水三項污染防治基金以及啟動(dòng)貧困縣涉農資金整合試點(diǎn)的基礎上，2017年將進(jìn)一步整合設立水利發(fā)展資金，貧困縣涉農資金整合試點(diǎn)范圍也將擴大到全部貧困縣，并探索建立涉農資金統籌整合長(cháng)效機制。
三是加大專(zhuān)項轉移支付的清理和整合力度。在2016年專(zhuān)項轉移支付壓減到94個(gè)的基礎上，2017年將進(jìn)一步壓減至76個(gè)（見(jiàn)圖6），對緩解專(zhuān)項轉移支付使用效率較低、使用進(jìn)度慢、資金沉淀閑置等問(wèn)題的成效顯著(zhù)。預算顯示，2017年中央對地方轉移支付56512億元，增長(cháng)7%，其中一般性轉移支付占62%，增長(cháng)9.5%，專(zhuān)項轉移支付占38%，增長(cháng)3.1%，實(shí)現了轉移支付結構優(yōu)化。
圖6 2013～2017年我國專(zhuān)項轉移支付數量
5.保障政府與社會(huì )資本合作項目落實(shí)
近三年來(lái)，我國政府與社會(huì )資本合作得以有序推進(jìn)：2015年推廣，2016年簽約，2017年落地開(kāi)工。據專(zhuān)家測算，2017年P(guān)PP落地項目累計計劃投資額將達到4.2萬(wàn)億元，落地開(kāi)工規模達到1.4萬(wàn)億元，貢獻固定資本形成總額7700億元，將拉動(dòng)GDP增長(cháng)1.1個(gè)百分點(diǎn)左右[10]。按照《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》的要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出的比例應當不超過(guò)10%，按此標準，2017年財政對PPP的投入將不到2萬(wàn)億元，可見(jiàn)，引入PPP真正實(shí)現了財政的小投入、大產(chǎn)出，對政府債務(wù)形成有效替代。
為了能讓PPP健康發(fā)展，發(fā)揮更大的效力，2017年財政部PPP中心與天津金融資產(chǎn)交易所合作共建“PPP資產(chǎn)交易和管理平臺”，與上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所合作共建“PPP資產(chǎn)交易中心”，為社會(huì )融資搭建平臺。此外，2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì )領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》，引導PPP發(fā)展范圍擴展到醫療機構、養老服務(wù)機構、教育機構、文化設施、體育設施建設運營(yíng)領(lǐng)域；財政部出臺《政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開(kāi)管理暫行辦法》，從制度層面為PPP的發(fā)展營(yíng)造公開(kāi)、透明的環(huán)境。
6.明確節約和壓縮一般性支出幅度的下限
2017年政府工作報告和預算報告均提出，按不低于5%的幅度壓減非剛性、非重點(diǎn)項目支出，同時(shí)，繼續按照只減不增的原則，嚴格控制“三公”經(jīng)費預算，壓減會(huì )議費、培訓費、宣傳費、咨詢(xún)費、軟課題經(jīng)費和涉企補助等支出。另外，對政策目標已經(jīng)實(shí)現的項目，不再安排預算；對實(shí)施環(huán)境發(fā)生變化的項目，重新核定預算；對績(jì)效不高的項目，減少預算安排或不再安排，提高支出的有效性和精準度。這樣，從支出端進(jìn)行結構性調整，對基本民生保障和扶貧、農業(yè)、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域投入優(yōu)先保障且有增無(wú)減，對除此之外的一般性支出、項目支出做到最大限度地壓縮和節約，也相對減輕了赤字和債務(wù)的壓力。
（二）推動(dòng)財政政策更加積極有效的建議
如何讓財政政策更加積極有效？收入方面，需要更加積極地減稅降費；支出方面，需要更加積極地擴大支出規模、提高支出強度和效率。但是，面對業(yè)已存在的較大財政收支矛盾，必須通過(guò)更加科學(xué)、更加合理的政策設計賦予財政政策更加積極有效的特征，以保障經(jīng)濟穩定發(fā)展、國家治理現代化、財政可持續等多元目標的實(shí)現。
1.減稅降費的新階段需要更大的政策理性
從現實(shí)看，在我國實(shí)施供給側結構性改革的兩年內，減稅降費政策將為企業(yè)減輕稅費負擔上萬(wàn)億元，是積極財政政策的主力。然而，對此項政策必須有清醒的認識，因為減稅降費的空間畢竟有限，隨著(zhù)不當稅費負擔越減越多，其政策效力必然遞減，要讓它更加積極有效，對待它的態(tài)度就要回歸理性，從淺層的、政策層面轉向根本性的、制度層面去拓展。
首先，需要實(shí)現稅制結構的真正優(yōu)化。減稅降費政策的目的是減輕企業(yè)稅費負擔，但是在我國以流轉稅為主體的稅制結構下，企業(yè)承擔了90%以上的稅費，只通過(guò)政策性減稅降費降低企業(yè)稅負的力度有限，只有通過(guò)稅制改革逐步提高直接稅比重、降低間接稅比重，優(yōu)化稅收負擔結構，才能從根本上把企業(yè)從沉重的稅負中解放出來(lái)。
其次，需要加大降費的力度。非稅收入規模龐大一直是我國財政的一大特色，多由歷史因素、體制因素造成，大多數收費是向企業(yè)征收的，造成企業(yè)沉重的負擔。從現實(shí)來(lái)看，降費仍有空間，可以作為讓財政政策更為積極有效的重點(diǎn)，但也應從制度和法律層面加以保障。一方面，加速推進(jìn)清費立稅進(jìn)程，盡可能地實(shí)現費改稅；另一方面，公開(kāi)中央和各地收費目錄清單，試行企業(yè)繳費卡制度，跟蹤企業(yè)付費情況，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，嚴肅查處違規收費行為。
最后，需要加強企業(yè)產(chǎn)品供給能力。企業(yè)稅負沉重的大部分原因還在于企業(yè)自身，因為在通常情況下，企業(yè)所負擔的間接稅、部分直接稅以及收費均可隨產(chǎn)品銷(xiāo)售實(shí)現轉嫁，由最終的消費者實(shí)際負擔，但是目前我國企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品與市場(chǎng)需求不匹配，產(chǎn)銷(xiāo)鏈條不暢導致稅負轉嫁鏈條不暢，大部分稅負轉嫁不出去。為此，財政政策著(zhù)力點(diǎn)應放在疏通稅負轉嫁鏈條上，支持企業(yè)從全球產(chǎn)業(yè)鏈的低端向中高端發(fā)展，提升企業(yè)創(chuàng )造附加值的能力。
2.以廣口徑赤字率判斷積極財政政策的施策空間[11]
當財政收支壓力以財政赤字來(lái)肩負時(shí)，對赤字和債務(wù)風(fēng)險的管理就變得異常重要，除了調入預算穩定調節基金和其他預算資金、動(dòng)用結轉結余資金外，財政赤字只能通過(guò)舉債彌補，因此財政赤字與政府債務(wù)風(fēng)險是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。從目前來(lái)看，我國3%的赤字率顯然是被低估了，因為，政府性基金預算赤字、顯性和隱性地方政府債務(wù)所形成的赤字均未被納入計算。以2016年為例，如果將政府性基金預算赤字、置換債所形成的赤字[12]與一般公共預算赤字合并計算廣口徑赤字率，我國的赤字率將達到7.7%。事實(shí)上，7.7%的赤字率也僅考慮了顯性債務(wù)，還有龐大的隱性債務(wù)并未被納入計算，仍然存在被低估的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，積極財政政策減稅增支、增擴赤字的空間并沒(méi)有理想中那樣大，必須警惕迅速累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險。
首先，需要以廣口徑赤字率判斷積極財政政策的空間，不僅要控制地方政府債務(wù)的發(fā)行規模，也要控制地方政府債務(wù)置換的規模。
其次，需要警惕借由產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP等“外衣”而產(chǎn)生的兜底回購（保障本金）、保障收益（每年一定比率的固定收益）、分期付款（以政府購買(mǎi)服務(wù)的名義每年從預算中安排支出）等新的債務(wù)形式帶來(lái)的隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險。
再次，還需要警惕地方政府債務(wù)的外延式負效應，既包括發(fā)債引起的中國人民銀行庫款集中流入流出而對貨幣市場(chǎng)產(chǎn)生的不利影響，也包括地方政府發(fā)債擴大政府投資而對民間投資產(chǎn)生的不利影響，具體做法是進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理制度。
最后，需要警惕債務(wù)付息產(chǎn)生的風(fēng)險，我國顯性和隱性債務(wù)規模龐大，必然產(chǎn)生規模龐大的債務(wù)成本，債務(wù)付息支出規?；驅⑾駶L雪球似的，越滾越快、越滾越大，所帶來(lái)的風(fēng)險必須警惕。
3.財政支出政策需要進(jìn)一步提高精準度
財政政策更加積極有效，其中“有效”的落腳點(diǎn)必然是在支出端，這就需要進(jìn)一步提高財政支出政策的精準度。
首先，加大對創(chuàng )新發(fā)展的支持力度。創(chuàng )新發(fā)展位列五大發(fā)展理念之首，是我國發(fā)展的短板，必須得到重視。從表3列示的2016年我國一般公共預算重點(diǎn)支出規模和增速排序來(lái)看，文化體育與傳媒支出的規模和增速均處于末位，科學(xué)技術(shù)支出雖然增長(cháng)較快但規模列倒數第三位，這兩項與創(chuàng )新發(fā)展關(guān)系密切的支出處于弱勢地位，不足以支撐創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略。在財政運行呈現若干結構性特征、財政資源相對不足的前提下，可著(zhù)力從“四新”——新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式入手加大支出力度，形成新動(dòng)力推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)[13]。
其次，將財政資金統籌和盤(pán)活進(jìn)一步落到實(shí)處。2017年是國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財政資金統籌使用方案的通知》中規定“除國務(wù)院批準的個(gè)別事項外，三年內逐步調整轉列一般公共預算并統籌使用……三年內逐步取消一般公共預算中以收定支的規定”的時(shí)間表的第二年，需要把握節奏強化落實(shí)，將存量資金使用與年度預算安排統籌考慮，連續兩年未用完的結轉資金，一律收回統籌使用并加強績(jì)效管理。
最后，提高PPP民營(yíng)社會(huì )資本參與率。我國PPP發(fā)展到現階段遭遇的一個(gè)難題是民營(yíng)社會(huì )資本參與率較低，截至2016年12月末，PPP國家示范項目的民營(yíng)社會(huì )資本參與率僅為39%，雖比6月末提高3個(gè)百分點(diǎn)，但仍然與目標期望相差甚遠[14]。解決這一問(wèn)題的根本，除了取消對民營(yíng)社會(huì )資本設置的差別和歧視性條款外，更重要的是解決資金規模大和資金流動(dòng)性低的問(wèn)題。因為民營(yíng)社會(huì )資本更傾向于投資規模小、時(shí)間短、收益快的投資項目，與PPP的特點(diǎn)不符，要提高民營(yíng)社會(huì )資本的參與率，就需要采取措施將兩者相匹配，當前最可行的是推進(jìn)PPP項目資產(chǎn)證券化。一是對能產(chǎn)生穩定現金流的PPP項目，鼓勵先行先試；二是對準公益性和公益性PPP項目，鼓勵開(kāi)展大型、一體化的PPP項目，形成跨領(lǐng)域的收益項目，為打包項目資產(chǎn)做支撐[15]。
4.破解“三去一降一補”五大任務(wù)所遭遇的瓶頸
第一，在去產(chǎn)能方面著(zhù)力消解地方政府的后顧之憂(yōu)。在處理“僵尸企業(yè)”的過(guò)程中，來(lái)自地方政府的阻力不小，為了將可能的“崩盤(pán)”風(fēng)險后移，地方政府幫助“僵尸企業(yè)”在金融機構融資，令其僵而不死。為了減輕或消除去產(chǎn)能對地方經(jīng)濟、金融系統、社會(huì )穩定的威脅，財政要承擔更多的改革成本，除了分流人員安置外，還要處理巨額債務(wù)和厘清過(guò)于復雜的權責關(guān)系等。
第二，在去庫存方面著(zhù)力化解供給與需求之間的矛盾。由于庫存大的核心是供需不匹配，因而從銷(xiāo)售力度和營(yíng)銷(xiāo)手段上做不出去庫存的文章來(lái)，所以財政政策的著(zhù)力點(diǎn)一方面要擴大需求，另一方面要改善供給，使二者相匹配。以房地產(chǎn)業(yè)為例，其去庫存的壓力在三、四線(xiàn)城市，因此，支持棚戶(hù)區改造和農業(yè)轉移人口購房的財政政策要以消化三、四線(xiàn)城市房地產(chǎn)庫存為導向。
第三，在去杠桿方面著(zhù)力防止新的債務(wù)杠桿的形成。目前，去杠桿的關(guān)注點(diǎn)集中于降低杠桿率，事實(shí)上，只要債務(wù)增長(cháng)慢于經(jīng)濟增長(cháng)，債務(wù)杠桿率就能實(shí)質(zhì)性降低，通過(guò)地方政府債務(wù)閉環(huán)式管理體制建設，已實(shí)現了地方政府債務(wù)的有序增長(cháng)。目前需要警惕的實(shí)際上是快速形成的新杠桿——專(zhuān)項建設基金的杠桿效應。2015年設立的專(zhuān)項建設基金在穩增長(cháng)方面發(fā)揮了重要作用，據測算，專(zhuān)項建設基金可撬動(dòng)4倍以上的投資，而被撬動(dòng)的投資多來(lái)自銀行貸款，再加上專(zhuān)項建設基金的體量大、投放快，杠桿效應不容小覷。
第四，在降成本方面著(zhù)力支持降人力資源成本。直至目前，降企業(yè)成本主要聚焦在減稅降費方面，而隨著(zhù)減稅降費政策效應遞減，降成本需要另辟蹊徑。事實(shí)上，人力資源成本是企業(yè)面臨的剛性增加的成本，因為受人口老齡化、適齡勞動(dòng)人口下降、農村剩余勞動(dòng)力轉移效應收窄等勞動(dòng)力供給的總量和結構制約，難以降下來(lái)。積極財政政策需要面向長(cháng)期，從提高勞動(dòng)力供給有效性方面，加大教育、培訓以及就業(yè)相關(guān)支出，進(jìn)而降低企業(yè)人力資源成本。
第五，在補短板方面著(zhù)力優(yōu)化結構。補短板需要真金白銀，但在經(jīng)濟新常態(tài)下，財政資源的有限性較為突出，只能進(jìn)行以資源配置為導向的結構性調整。從目前來(lái)看，除了反貧困、基礎設施、三農發(fā)展外，我國資源環(huán)境、文化教育、城鎮化等領(lǐng)域仍然存在較大的短板，在財政資源有限、財源建設乏力的背景下，需要分層次、分階段地補齊。
5.繼續打造與國家治理現代化相適應的現代財政制度
充分實(shí)現積極財政政策目標，還需要體制層面的保障，即要加快推進(jìn)中央與地方事權和支出責任劃分、稅收體制、預算管理體制、國有企業(yè)、社會(huì )保障制度等方面的改革，在保障財政政策更加積極有效的同時(shí)，也向2020年基本建立現代財政制度的改革目標邁進(jìn)一步。當前需要著(zhù)力推進(jìn)如下制度建設。
首先，著(zhù)力理順中央與地方財政支出關(guān)系。目前，從中央支出來(lái)看，中央本級支出與中央轉移支付規模懸殊。以2016年一般公共預算醫療衛生支出為例，中央本級支出僅占0.7%，而中央財政下達公立醫院、基本藥物制度、公共衛生服務(wù)、城鄉醫療救助等補助資金以及計劃生育、城鄉居民醫療保險等轉移支付約是中央本級支出的37倍。社會(huì )保障與就業(yè)支出也是如此，中央本級支出僅占4%，而中央財政下達基本養老金轉移支付、自然災害生活補助資金、優(yōu)撫對象補助經(jīng)費、退役安置補助經(jīng)費、就業(yè)補助、困難群眾基本生活救助補助等項支出約是中央本級支出的9倍?？梢?jiàn)，基于事權與支出責任相適應的財政體制改革不能一步到位的現實(shí)，優(yōu)化中央支出的結構、提高中央支出的精準度和效率、理順中央與地方財政支出關(guān)系已然迫在眉睫。
其次，完善增值稅制度并擇機立法。試點(diǎn)就是為了立法，目前營(yíng)改增試點(diǎn)已經(jīng)全面推開(kāi)，到了完善增值稅制度階段，在制度完善后應適時(shí)啟動(dòng)增值稅立法?，F行增值稅制度較為復雜，征稅和納稅的成本均較高，完善增值稅制度應以簡(jiǎn)化稅制為核心?？紤]到現實(shí)的需要，增值稅稅率可以選擇一檔基本稅率加一檔低稅率的做法，基于亞太地區增值稅稅率偏低的實(shí)際，基本稅率最終定為10%左右、低稅率定為5%左右較為合理，征收率也應只設一檔，定為3%左右[16]。除了基于稅負測算的稅率簡(jiǎn)并外，進(jìn)一步完善增值稅稅制還需要基于行業(yè)特征的包容性或個(gè)性化稅制權衡、增值稅收入分配機制的最終落地等。
最后，把握建立健全現代財政體制的時(shí)機。由于與全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)同步實(shí)施的還有調整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案，可以營(yíng)改增改革試點(diǎn)的成果為基礎，進(jìn)一步理順中央與地方間財政關(guān)系，最終建立健全現代財政體制。在《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕49號，簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式發(fā)布后，我國在調整政府間財政關(guān)系方面邁出了關(guān)鍵性的一步，現在正是深入推進(jìn)財政體制改革的有利時(shí)機。2017年預算報告提出加快制定中央與地方收入劃分總體方案，而這首先要將《意見(jiàn)》中的改革事項充分落實(shí)到位。
綜上所述，無(wú)論是供給側結構性改革，還是在經(jīng)濟新常態(tài)下穩定增長(cháng)，都需要財政政策更加積極有效，所以當前要加大赤字和債務(wù)的規模，但同時(shí)必須保證財政的可持續，這就需要拓展積極財政政策的邊界。唯有把所有的空間和縫隙都占滿(mǎn)，財政政策才能在財政運行安全的前提下更為積極有效，為供給側結構性改革和經(jīng)濟穩定增長(cháng)提供可靠支撐。