中國環(huán)境保護投資進(jìn)展與展望
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摘要：
環(huán)保投資是環(huán)保工程項目實(shí)施的重要保障，為打好污染防治攻堅戰、推進(jìn)美麗中國和生態(tài)文明建設提供了有力支撐。本文回顧了近40多年來(lái)中國環(huán)保投資政策演進(jìn)歷程，將其劃分為企業(yè)主體階段（1979—2003年）、政企并重階段（2004—2012年）、多元投資階段（2013年至今）。從規模加大、構成豐富、渠道拓展及強化效益四個(gè)方面，總結了環(huán)保投資主要進(jìn)展與成效?；诟哔|(zhì)量發(fā)展不足、回報機制不健全、投資績(jì)效待提高三個(gè)角度，識別當前環(huán)保投資存在的關(guān)鍵瓶頸。從強化氣候投融資、鼓勵投資機制創(chuàng )新、加大財政支出力度、促進(jìn)多元投資、提高投資效益等五個(gè)方面，對未來(lái)環(huán)保投資政策優(yōu)化方向進(jìn)行了展望。
環(huán)保投資指以環(huán)境保護為目的的所有設施和設備的投資，屬于固定資產(chǎn)投資范疇，有廣義和狹義之分。中國一直沿用原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)保投資統計調查制度的通知》（環(huán)財發(fā)〔1999〕64號）界定的“環(huán)境污染治理投資”，包括工業(yè)污染源治理投資、建設項目“三同時(shí)”環(huán)保投資以及城鎮環(huán)境基礎設施建設投資三個(gè)部分。1981—2017年，中國全社會(huì )環(huán)保投資由25億元增加到9538.9億元，呈快速增長(cháng)趨勢。
政府是全社會(huì )環(huán)保投資的重要主體之一。根據財政部公開(kāi)數據可知財政環(huán)保支出規模，但無(wú)法獲取財政環(huán)保投資規模。財政環(huán)保支出分為購買(mǎi)性支出和轉移性支出。其中，購買(mǎi)性支出由社會(huì )消費性支出和財政投資支出組成。因而，財政環(huán)保支出比財政環(huán)保投資范圍要大。全國財政一般公共預算環(huán)保支出，當前指“211節能環(huán)保類(lèi)”下的全部支出，2007—2010年為“211環(huán)境保護類(lèi)”。2011—2019年，全國財政一般公共預算環(huán)保支出由2640.98億元增加到7390.2億元，也呈快速增長(cháng)趨勢。
中國環(huán)保投資相關(guān)研究，重點(diǎn)圍繞口徑、渠道、政策、模式創(chuàng )新、投資測算、效益分析等方面。在環(huán)保投資決策與管理層面，相關(guān)需求重點(diǎn)圍繞下述三個(gè)問(wèn)題開(kāi)展：①當前中國環(huán)保投資規模是否能夠滿(mǎn)足現實(shí)需求？②環(huán)保投資渠道如何拓展以及如何優(yōu)化政策，以激勵各主體加大環(huán)保投資？③環(huán)保投資效益如何評價(jià)以及提升投資效益的有效機制有哪些？
基于上述熱點(diǎn)問(wèn)題，面向深入打好污染防治攻堅戰、推進(jìn)美麗中國和生態(tài)文明建設、“雙碳”戰略實(shí)施等國家重大戰略需求，
本文梳理了環(huán)保投資政策演變歷程，總結了環(huán)保投資主要成效，識別了環(huán)保投資關(guān)鍵瓶頸，展望了未來(lái)環(huán)保投資政策，以期為相關(guān)決策與管理提供技術(shù)支撐。
近40多年來(lái)，隨國家經(jīng)濟實(shí)力不斷增強、環(huán)境保護重點(diǎn)工作調整以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)逐漸成熟，中國環(huán)保投資政策由行政規制為主向市場(chǎng)激勵為主、由單一投資向多元投資、由數量為主向量質(zhì)并重方向演化（圖1）。
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企業(yè)主體階段（
1979—2003年
）
1979—2003年，相關(guān)政策聚焦促進(jìn)企業(yè)加強環(huán)保投資，與中國經(jīng)濟高速發(fā)展時(shí)期面臨的工業(yè)污染嚴峻形勢相適應。在該階段，企業(yè)主體責任得到凸顯。
我國1979年9月頒布的《環(huán)境保護法（試行）》，確立了超標排污收費的制度。1982年7月，國務(wù)院實(shí)施《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度在全國普遍施行。1988年7月，國務(wù)院頒布《污染源治理專(zhuān)項基金有償使用暫行辦法》，啟動(dòng)排污費資金有償使用改革，沈陽(yáng)等多地基于排污費資金設立環(huán)境保護基金。2003年7月，《排污費征收使用管理條例》實(shí)施，實(shí)行排污即收費和“收支兩條線(xiàn)”管理。排污收費制度在籌集污染治理和環(huán)保部門(mén)能力建設資金、間接促進(jìn)企業(yè)加強污染治理投資方面發(fā)揮了積極作用。
我國《環(huán)境保護法（試行）》還提出了環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度，明確進(jìn)行新改擴建工程時(shí)，防止污染和其他公害的設施必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)。環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度是促進(jìn)企業(yè)加強環(huán)保投資的最直接手段，倒逼新、改、擴建項目配套建設污染治理設施。
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政企并重階段（2
004—2012
年）
2004—2012年，相關(guān)政策聚焦拓展財政環(huán)保支出渠道，與環(huán)境基礎設施建設、流域綜合整治等政府事權環(huán)保投資需求劇增相適應。在該階段，政府和企業(yè)主體責任并重。
2004年首次設立中央環(huán)境保護專(zhuān)項資金，資金來(lái)源為全國排污費資金的10%，用于重點(diǎn)污染源防治、區域性污染防治、污染防治新技術(shù)新工藝開(kāi)發(fā)、示范及應用等項目撥款補助或貸款貼息。2007年設立主要污染物減排專(zhuān)項資金、城鎮污水處理設施配套管網(wǎng)建設以獎代補專(zhuān)項資金、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專(zhuān)項資金，2008年、2010年、2011年，相繼設立中央農村環(huán)境保護專(zhuān)項資金、重金屬污染防治專(zhuān)項資金、湖泊生態(tài)環(huán)境保護專(zhuān)項資金。各類(lèi)中央財政環(huán)境保護專(zhuān)項資金密集設立，對引導地方政府加強環(huán)保投資、落實(shí)政府事權環(huán)保項目支出責任等方面，發(fā)揮了重要作用。
《2007年政府收支分類(lèi)科目》類(lèi)級科目增設“211環(huán)境保護”，包括環(huán)境保護管理事務(wù)、環(huán)境監測與監察、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護等10款?！?11環(huán)境保護”科目設立，使環(huán)保在預算支出科目中單立戶(hù)頭，對建立穩定的財政環(huán)保支出渠道、強化財政環(huán)保支出發(fā)揮了重要作用。2011年該科目調整為“211節能環(huán)?！?。
中央財政自2008年起設立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付，從2008年的60億元增加到2019年的811億元。2011年財政部印發(fā)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付辦法》（財預〔2011〕428號）。該資金設立對維護國家生態(tài)安全、引導地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護、提高國家重點(diǎn)生態(tài)功能區所在地政府基本公共服務(wù)保障能力等，具有積極作用。
2013年至今，相關(guān)政策聚焦建立優(yōu)化多元化投資機制，與環(huán)保投資需求增大、環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)逐漸成熟以及環(huán)保投資機制創(chuàng )新初具條件等相適應。在該階段，政府、排污企業(yè)、第三方治理企業(yè)、金融機構、公眾等投資積極性得到較大激勵。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出推行環(huán)境污染第三方治理。2014年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕69號），為第三方治理體系構建提供宏觀(guān)架構。2015年4月，原環(huán)境保護部會(huì )同財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財建〔2015〕90號），以水污染防治領(lǐng)域為突破口，推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式實(shí)施。2017年7 月，財政部會(huì )同住建部、原農業(yè)部、原環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號），引導環(huán)境基礎設施建設運營(yíng)采用PPP模式。2020年9月以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開(kāi)發(fā)銀行相繼聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）、《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號）。環(huán)境污染第三方治理、環(huán)保 PPP、EOD等模式實(shí)施，對撬動(dòng)社會(huì )資本環(huán)保投資、創(chuàng )新環(huán)保投資機制等具有重要意義。
2016年8月，中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部、原銀監會(huì )、證監會(huì )以及原保監會(huì )聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》，對綠色信貸、證券市場(chǎng)綠色投資、綠色發(fā)展基金、綠色保險、環(huán)境權益交易市場(chǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域提出了相關(guān)舉措，成為中國大力推動(dòng)綠色金融發(fā)展的標志性文件。
2014年12月，財政部、國家發(fā)展改革委、住建部聯(lián)合印發(fā)《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅〔2014〕151號）。2015年1月，國家發(fā)展改革委、財政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于制定和調整污水處理收費標準等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號）。2018年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于創(chuàng )新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機制的意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格規〔2018〕943號）。上述文件涉及城鎮生活污水、農村生活污水、城鎮生活垃圾、農村生活垃圾等領(lǐng)域收費，是確保公眾落實(shí)污染者付費責任的重要制度安排。
我國《環(huán)境保護稅法》自2018年1月1日起施行，表明在清費正稅背景下排污收費制度已結束使命，該稅法實(shí)施對促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資發(fā)揮了一定作用。2020年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號），以促進(jìn)中央和地方兩個(gè)積極性得到充分發(fā)揮。2020年7月，財政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市人民政府三方共同發(fā)起設立國家綠色發(fā)展基金，是我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域第一支國家級政府投資基金。首期基金總規模885億元，其中中央財政出資100億元，充分體現了綠色基金政府引導、市場(chǎng)化運作的特點(diǎn)。
2017年全社會(huì )環(huán)保投資9538.9億元，是1981年（25億元）的381.5倍。2017年全社會(huì )環(huán)保投資占GDP的比例為1.15%，較1981年（0.51%）提高0.64個(gè)百分點(diǎn)。2017年全社會(huì )環(huán)保投資占固定資產(chǎn)投資的比例為1.5%，較1981年（2.6%）降低1.1個(gè)百分點(diǎn)。1981—2017年，全社會(huì )環(huán)保投資平均增長(cháng)18%，GDP平均增長(cháng)15.3%，固定資產(chǎn)投資平均增長(cháng)19.8%。因全社會(huì )環(huán)保投資平均增速高于GDP平均增速，小于固定資產(chǎn)投資平均增速，因而，全社會(huì )環(huán)保投資占GDP的比例呈增長(cháng)趨勢，全社會(huì )環(huán)保投資占固定資產(chǎn)投資的比例呈降低趨勢（圖2）。
圖2 1981—2017年中國全社會(huì )環(huán)保投資及占GDP和固定資產(chǎn)投資的比例(注：2017年以后建設項目“三同時(shí)”環(huán)保投資無(wú)數據，全社會(huì )環(huán)保投資規模無(wú)法獲?。?/span>
2019年財政環(huán)保支出7390.2億元，是2007年（995.82億元）的7.4倍。2019年財政環(huán)保支出占一般公共預算支出的比例為3.1%，較2007年（2%）提高1.1個(gè)百分點(diǎn)。2007
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2019年，財政環(huán)保支出平均增長(cháng)18.2%，一般公共預算支出平均增長(cháng)14%。因財政環(huán)保支出平均增速高于一般公共預算支出平均增速，因而，財政環(huán)保支出占一般公共預算支出的比例呈增長(cháng)趨勢（圖3）。
圖3 2007—2019年財政環(huán)保支出及占一般公共預算支出的比例
根據國務(wù)院《關(guān)于國家環(huán)境保護“十五”計劃的批復》（國函〔2001〕169號）和《關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃的通知》（國發(fā)〔2016〕65 號），本文基于五大領(lǐng)域分別梳理兩個(gè)文件所列重點(diǎn)工程。從水污染防治、大氣污染防治、生態(tài)保護與修復三大領(lǐng)域看，“十三五”時(shí)期較“十五”時(shí)期工程任務(wù)更重，細分領(lǐng)域更多。從土壤環(huán)境治理和農村環(huán)境綜合整治兩大領(lǐng)域看，“十五”時(shí)期尚未涉及，“十三五”時(shí)期該工程已具有較多建設內容（表1）。類(lèi)似“雙碳”目標和新污染物，伴隨中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，待控污染物種類(lèi)在增加，污染排放標準在提高，環(huán)保新領(lǐng)域不斷出現，在很長(cháng)時(shí)間內，環(huán)保重點(diǎn)工程細分領(lǐng)域將呈增加趨勢，環(huán)保投資構成將愈發(fā)豐富。
表１
“十五”時(shí)期和“十三五”時(shí)期國家生態(tài)環(huán)境保護重點(diǎn)工程
1979年制定的環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度能夠保障新改擴建項目環(huán)保投資，是排污企業(yè)落實(shí)污染者付費責任的重要渠道。財政環(huán)保支出渠道拓展主要體現在兩大渠道：第一個(gè)渠道是一般公共預算，2007年新設“211環(huán)境保護”科目，2011年將其調整為“211節能環(huán)?！笨颇?，科目單設表明政府對環(huán)境保護工作高度重視，相關(guān)支出會(huì )隨之增加。第二個(gè)渠道是政府性基金及對應專(zhuān)項債務(wù)，與環(huán)境保護直接相關(guān)的有四項。其中，可再生能源電價(jià)附加、船舶油污損害賠償基金以及廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金于2012年納入政府性基金管理，污水處理費于2015年納入政府性基金管理（表2）。政府性基金專(zhuān)款專(zhuān)用，為相關(guān)領(lǐng)域財政環(huán)保支出提供穩定渠道。
2004年以來(lái)，我國相繼設立了十余種中央層面環(huán)保專(zhuān)項資金，對引導地方財政一般公共預算環(huán)保支出發(fā)揮了重要作用。其中，部分專(zhuān)項資金由于整合優(yōu)化具有一定關(guān)聯(lián)。例如，2014年整合“三河三湖及松花江流域水污染防治專(zhuān)項資金”與“湖泊生態(tài)環(huán)境保護資金”，設立“江河湖泊治理與保護專(zhuān)項資金”。2015年整合“江河湖泊治理與保護專(zhuān)項資金”成立“水污染防治專(zhuān)項資金”。再如，2016年整合“重金屬污染防治專(zhuān)項資金”成立“土壤污染防治專(zhuān)項資金”（表3）。2019年，現有水污染防治資金、大氣污染防治資金、土壤污染防治專(zhuān)項資金、農村環(huán)境整治資金、重點(diǎn)生態(tài)保護修復治理專(zhuān)項資金、城市管網(wǎng)及污水治理補助資金，共支出856.06億元。
表3 中央層面環(huán)保專(zhuān)項資金設立調整狀況
注：城鎮污水處理設施配套管網(wǎng)建設以獎代補專(zhuān)項資金相繼更名為城市管網(wǎng)專(zhuān)項資金、城市管網(wǎng)及污水治理補助資金；中央農村環(huán)境保護專(zhuān)項資金更名為農村環(huán)境整治資金；水污染防治專(zhuān)項資金更名為水污染防治資金；大氣污染防治專(zhuān)項資金更名為大氣污染防治資金；深色框表示該年度撥付
2014以來(lái)，國家大力推行公共產(chǎn)品及公共服務(wù)領(lǐng)域PPP，環(huán)保領(lǐng)域PPP也得到較快發(fā)展。截至2019年底，管理庫入庫項目中，生態(tài)環(huán)境治理項目累計3196個(gè)、投資額19650.82億元，其中落地項目1688個(gè)，投資額11540.97億元?！蛾P(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財金〔2019〕10號）規定，“對財政支出責任占比超過(guò)10%的地區嚴禁新項目入庫。財政支出責任占比超過(guò)5%的地區，不得新上政府付費項目”。由于環(huán)保PPP項目回報機制以政府付費或可行性缺口補助為主，實(shí)施空間受財政承受能力限制，具備一定條件的環(huán)保項目，近幾年受到專(zhuān)項債的大力支持。2019年中國全年共計發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專(zhuān)項債約601億元。2020年1—9月，全國共發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專(zhuān)項債超過(guò)1448億元。其中，天津、廣東、深圳、四川等4個(gè)省級（副省級）發(fā)行主體發(fā)行生態(tài)環(huán)保主題專(zhuān)項債已超過(guò)100億元。
在財政支出績(jì)效越來(lái)越受到重視的背景下，財政環(huán)保支出績(jì)效也得到強化?！笆濉币詠?lái)，財政部組織實(shí)施環(huán)保專(zhuān)項資金績(jì)效評價(jià)工作，生態(tài)環(huán)境部參與，財政部選擇評價(jià)對象并組織各地專(zhuān)員開(kāi)展績(jì)效評價(jià)，水污染防治資金、大氣污染防治資金、土壤污染防治專(zhuān)項資金以及農村環(huán)境整治資金績(jì)效評價(jià)工作正在積極推進(jìn)?！蛾P(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確提出：“存在下列情形的項目不得入庫：未建立按效付費機制。包括通過(guò)政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制的；項目建設成本不參與績(jì)效考核，或實(shí)際與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的?！卑凑肇斦恳?，環(huán)保領(lǐng)域PPP項目實(shí)施在朝著(zhù)提高投資績(jì)效的方向發(fā)展。
強化環(huán)保投資有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩步持續改善。與2015年相比，2020年全國地級及以上城市PM
2.5
平均濃度為33μg/m
3
，下降34%；平均優(yōu)良天數比例為87.0%，上升10.3個(gè)百分點(diǎn)。2020年全國地表水優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類(lèi)）水質(zhì)斷面比例為84.6%，上升20.1個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類(lèi)比例為1.0%，下降7.8個(gè)百分點(diǎn)。
3.1
高質(zhì)量發(fā)展不足導致投資需求較大
改革開(kāi)放至今，中國經(jīng)濟由世界第十名左右躍升為僅次于美國之后的世界第二大經(jīng)濟體，GDP由1978年的3678.7億元增加至2020年的101.6萬(wàn)億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值由1978年的1755.1億元提高至2020年的38.4萬(wàn)億元，人均國內生產(chǎn)總值由1978年的385元增加至2020年的72000元。擁有全部工業(yè)門(mén)類(lèi)，2020年貿易順差為37096億元人民幣，世界工廠(chǎng)地位穩固。40年來(lái)經(jīng)濟快速發(fā)展高度依賴(lài)土地、資源、能源、人力等要素投入，產(chǎn)業(yè)結構偏重，創(chuàng )新驅動(dòng)不強，單位GDP資源能源消耗和污染排放較高。這種由經(jīng)濟增長(cháng)方式本身帶來(lái)的資源環(huán)境困境，若依靠加大投入來(lái)解決，必然存在投資需求太大而投入能力不足問(wèn)題。根據清華大學(xué)氣候變化與可持續發(fā)展研究所最近的一項研究，中國要實(shí)現2060年碳中和目標，在2020—2050年，僅能源系統就需新增投資約138萬(wàn)億元人民幣。
3.2
回報機制不健全制約投資總量增長(cháng)
中國初步形成政府、企業(yè)、公眾、金融機構以及社會(huì )資本等多元化環(huán)保投資渠道，然而，回報機制不健全問(wèn)題凸顯，主要表現為：①以一般公共預算、政府性基金及對應專(zhuān)項債務(wù)為主的財政環(huán)保支出渠道，對政府事權環(huán)保項目基本設立了相應支出科目，但實(shí)際投資難以滿(mǎn)足現實(shí)需求。以生活污水收集處置為例，相應支出渠道包括：“211節能環(huán)保支出—03污染防治—02水體”、城市基礎設施配套費及對應專(zhuān)項債務(wù)收入、污水處理費及對應專(zhuān)項債務(wù)收入等。上述渠道實(shí)際投資遠遠無(wú)法滿(mǎn)足生活污水收集處置巨大的投資需求。②排污企業(yè)是環(huán)保投資重要主體。2017年排污企業(yè)環(huán)保投資3453.2億元，占排污企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額不足1%。③生活污水和生活垃圾收費具有較大提升空間。2019年全國污水處理費收入602.62億元，生活垃圾處理費收入相對少得多，亟須按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng )新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機制的意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格規〔2018〕943號），全面落實(shí)相關(guān)收費要求。④污染者付費能力和財政承受能力不強，生態(tài)環(huán)保項目投資回報機制不健全，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化機制不暢，金融機構以及社會(huì )資本投資積極性有待激勵。
3.3
基于效益的高效投融資機制亟需落實(shí)
當前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，不穩定性不確定性增強。中國經(jīng)濟由高速增長(cháng)階段轉為高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟增速和財政收入增速均放緩。受新冠肺炎疫情沖擊，2020年全國一般公共預算收入同比下降3.9%。在此背景下，財政環(huán)保支出能力和企業(yè)環(huán)保投資能力增長(cháng)空間受限，亟須在提高投資績(jì)效方面下硬功夫。從一般公共預算環(huán)保支出來(lái)看，污染防治、生態(tài)保護、應對氣候變化三大結構支出細項達數十項。避免資金散布于幾十個(gè)科目，將有限財政資金集中用于解決最突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，盡可能產(chǎn)生最大環(huán)境效益，是財政環(huán)保支出決策與管理的重中之重。然而，在科學(xué)確定財政環(huán)保支出投向方面，中國尚未建立有效機制。此外，環(huán)境問(wèn)題系統解決方案缺乏、生態(tài)環(huán)保項目?jì)洳蛔?、技術(shù)路線(xiàn)論證不充分、資金使用重投資輕運營(yíng)，均是造成環(huán)保投資績(jì)效不高的重要原因。
4.1
以氣候投融資為統領(lǐng)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展
逐步、有序、系統完善有利于氣候投融資機制順暢的土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、價(jià)格、稅費等政策制度，建立完善碳排放權交易和碳稅相結合的降碳激勵機制，逐步降低低碳技術(shù)發(fā)展的額外成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、運輸結構以及用地結構不斷優(yōu)化。發(fā)揮不同層級政府決策管理積極性，促進(jìn)政府、企業(yè)以及公眾三大主體的行為協(xié)力。以人口經(jīng)濟活動(dòng)密集的都市圈和城市群為重點(diǎn)地區，基于能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域，率先研究制定具有戰略性、科學(xué)性、系統性、可行性的氣候投融資政策體系，加強綠色低碳項目?jì)?，條件成熟一批，落地一批，切實(shí)有效破解綠色低碳項目投融資的關(guān)鍵瓶頸。
4.2
鼓勵各地積極探索創(chuàng )新投融資機制
經(jīng)濟實(shí)力雄厚且具備一定條件的地區，引導市場(chǎng)主體探索創(chuàng )新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化機制，讓生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值借助旅游、休閑、體驗、土地增值等載體得以體現。經(jīng)濟實(shí)力相對薄弱但生態(tài)環(huán)境良好的地區，通過(guò)上級政府研究構建的生態(tài)補償機制實(shí)現利益再平衡，激勵欠發(fā)達地區加強生態(tài)環(huán)境保護、開(kāi)展生態(tài)建設與保育。具體包括三個(gè)層面：在城市層面，鼓勵探索實(shí)踐EOD，對整個(gè)城市環(huán)境保護與商業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)行系統謀劃，先期政府進(jìn)行環(huán)境治理投入，待條件成熟時(shí)再導入生態(tài)旅游、生態(tài)文化、生態(tài)農業(yè)、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地升值帶來(lái)的財政收入增長(cháng)，補償先期環(huán)境治理財政支出。地區層面，由生態(tài)受益地區向生態(tài)保護地區購買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品，通過(guò)建立生態(tài)補償制度完善生態(tài)保護活動(dòng)投資回報機制。項目層面，探索開(kāi)展企業(yè)主導的 EOD 模式，鼓勵有實(shí)力和條件的企業(yè)，努力創(chuàng )新技術(shù)和模式，推進(jìn)環(huán)境治理項目與土地開(kāi)發(fā)、生態(tài)旅游、休閑娛樂(lè )等相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，實(shí)現經(jīng)營(yíng)性收益反哺生態(tài)環(huán)保公益性投入，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護外部經(jīng)濟性?xún)炔炕?
結合政府事權環(huán)保項目投資需求，加大財政資金支出力度。在“211節能環(huán)保支出”“212城鄉社區支出”“213農林水支出”以及“220資源海洋氣象等支出”中加大一般公共預算資金環(huán)保支出力度。對污水處理費、可再生能源電價(jià)附加收入、船舶油污損害賠償基金、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金、國有土地使用權出讓收入、城市基礎設施配套費等政府性基金及對應專(zhuān)項債務(wù)收入，加大環(huán)保支出力度。靈活運用直接投資、資本金注入、融資擔保降費獎補、貼息、補貼等支出方式，促進(jìn)政府采購引領(lǐng)綠色消費。加大生物多樣性保護財政支持力度，制定全國生物多樣性重點(diǎn)保護清單，要求各級政府在一般公共預算中足額保障生物多樣性保護經(jīng)費。
4.4
引導金融機構和社會(huì )資本進(jìn)行環(huán)保投資
強化中央銀行引導激勵作用，將氣候項目認定、統計監測、信息披露、績(jì)效評價(jià)等納入現行綠色金融標準體系并進(jìn)行細化、明確，避免有些建筑項目、交通項目、農業(yè)項目、工業(yè)項目、能源項目以“綠色”“生態(tài)”“清潔”為標簽進(jìn)行漂綠?；诓粩嗤晟频暮暧^(guān)審慎評估體系，加大央行再貸款機制對環(huán)保投資項目支持力度。中央銀行和金融監管部門(mén)應要求金融機構合理測算高碳資產(chǎn)風(fēng)險敞口，將環(huán)境風(fēng)險納入其風(fēng)險管理框架，定期開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險評估和壓力測試?；陲L(fēng)險收益對等原則，促進(jìn)綠色信貸利率、綠色企業(yè)債券和綠色公司債券發(fā)行成本適度降低。完善綠色金融產(chǎn)品體系，鼓勵開(kāi)發(fā)氣候變化指數、綠色債券指數和綠色股票指數。引導信用評級機構將環(huán)境、社會(huì )和治理（ESG）等因素納入評級方法，引導社會(huì )資本投資ESG表現良好的公司。
4.5
打通環(huán)保投資效益提高的關(guān)鍵堵點(diǎn)
結合生態(tài)環(huán)境保護規劃和達峰方案編制等相關(guān)工作，科學(xué)評估全社會(huì )環(huán)保投資需求與能力，優(yōu)化污染防治、生態(tài)保護、應對氣候變化三大結構投資構成?；谌蠼Y構對應的細分領(lǐng)域，根據任務(wù)緊迫性、技術(shù)成熟性、回報完善性等條件，在時(shí)間和空間兩大維度上確定投資順序，將有限資金集中用于最優(yōu)先的細分領(lǐng)域。強化財政部門(mén)對環(huán)保支出的統籌、決策以及管理能力，注重財政環(huán)保支出方向的科學(xué)論證，杜絕工程項目“撒胡椒面”“曬太陽(yáng)”、無(wú)效低效。構建科學(xué)確定財政資金投向的常態(tài)化機制，精準發(fā)力財政環(huán)保支出細分領(lǐng)域，加強技術(shù)路線(xiàn)科學(xué)遴選論證，做好環(huán)保投資項目分期分批儲備，合理設計資金籌措來(lái)源渠道，完善項目實(shí)施商業(yè)模式。以投資決策過(guò)程規范和結果科學(xué)、資金使用合法合理合規、單位投資環(huán)境效益發(fā)揮為重點(diǎn)，健全財政環(huán)保支出績(jì)效評價(jià)指標體系和評價(jià)辦法，優(yōu)化績(jì)效評價(jià)制度與管理流程，建立健全評價(jià)結果與資金分配掛鉤機制。以數字化、智能化、信息化助力生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化，發(fā)揮環(huán)保、信貸、上市、執法等多措施聯(lián)動(dòng)作用，倒逼排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)，以環(huán)境效益真正有效發(fā)揮為目標，采用最佳可行技術(shù)，足額保障投資和運行費用。
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