《工程造價(jià)改革工作方案》對工程總承包項目的影響
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2020年7月24日，住建部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<工程造價(jià)改革工作方案>的通知》（ 建辦標〔2020〕38號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》） ，向各省、自治區住房和城鄉建設廳、直轄市住房和城鄉建設（管）委，新疆生產(chǎn)建設兵團住房和城鄉建設局印發(fā)《工程造價(jià)改革工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），要求前述部門(mén)按照《方案》制訂工程造價(jià)改革措施，積極推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。
《方案》一出臺，引發(fā)工程建業(yè)行業(yè)激烈討論，特別是其中規定“取消最高投標限價(jià)按定額計價(jià)，逐步停止發(fā)布預算定額”，讓不少人認為工程定額即將取消，那么事實(shí)到底如何？
《方案》施行后，又將對工程總承包項目會(huì )產(chǎn)生何種影響？
本文將圍繞這些問(wèn)題，以建設工程律師的視角對《方案》進(jìn)行深入解讀并就《方案》對工程總承包項目的影響淺談薄見(jiàn)，歡迎各位留言討論。
工程造價(jià)改革試點(diǎn)范圍
《通知》規定，《方案》適用于全國房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目，以及北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區有條件的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項目。意味著(zhù)，非試點(diǎn)范圍內的項目和地域可不按《方案》執行。
試點(diǎn)項目范圍 |
試點(diǎn)地域范圍 |
房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目 |
全國 |
有條件的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項目 |
北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區 |
我國《民法典》第一百五十三條第一款規定：“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無(wú)效的除外?！?/p>
《合同法》第五十二條規定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規的強制性規定?！?/p>
由于《通知》屬于部門(mén)規范性文件，效力層級較低，且不屬于效力性強制性規定，實(shí)務(wù)落實(shí)中恐存在不少阻礙。
同時(shí)《通知》施行后，如5個(gè)試點(diǎn)地區的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項目招標，最高投標限價(jià)仍按定額計價(jià)，也并不會(huì )產(chǎn)生招標無(wú)效的法律后果。
由此，為保障《方案》落實(shí)，相關(guān)配套的法律制度亦應完善，工程造價(jià)改革工作仍任重而道遠。
改革主要任務(wù)一
改進(jìn)工程計量和計價(jià)規則
（一）計價(jià)方式發(fā)展歷程
我國工程計價(jià)模式以2003年7月1日施行的《建設工程工程量清單計價(jià)規范》（GB50500-2003）為分水嶺，由傳統的定額計價(jià)向國際通行的工程量清單計價(jià)開(kāi)始轉變。
截止目前，《建設工程工程量清單計價(jià)規范》先后經(jīng)歷了兩次修訂【《建設工程工程量清單計價(jià)規范》（GB50500-2003）、《建設工程工程量清單計價(jià)規范》（GB50500-2008）、《建設工程工程量清單計價(jià)規范》（GB50500-2013）】。
2013版的《建設工程工程量清單計價(jià)規范》規定國有資金投資的建設工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計價(jià)。
2001年11月5日，原建設部發(fā)布《建筑工程施工發(fā)包與承包計價(jià)管理辦法》（建設部第107號令），專(zhuān)門(mén)對建筑工程施工階段的發(fā)包與承包計價(jià)進(jìn)行了規定。
后住建部在2013年12月11日對該辦法進(jìn)行了修改，即自2014年2月1日施行至今的《建筑工程施工發(fā)包與承包計價(jià)管理辦法》（2013）。
《建筑工程施工發(fā)包與承包計價(jià)管理辦法》中對于施工發(fā)包與承包價(jià)計價(jià)已考慮到要由市場(chǎng)競爭形成，規定“建筑工程施工發(fā)包與承包價(jià)在政府宏觀(guān)調控下，由市場(chǎng)競爭形成?！?/span>
此次《方案》更加強調了由市場(chǎng)競爭形成發(fā)承包價(jià)，意在減少政府參與市場(chǎng)競爭，與國際接軌。
（二）《方案》新要求
隨著(zhù)一帶一路戰略的發(fā)展，我國越來(lái)越多的建筑企業(yè)走出了國門(mén)。涉外工程項目越來(lái)越多，但隨之而來(lái)的因法律規定差異引發(fā)的糾紛也越來(lái)越多。
工程造價(jià)作為發(fā)包人支付工程價(jià)款以及承包人主張工程價(jià)款的依據，對發(fā)承包雙方來(lái)說(shuō)都非常重要?？茖W(xué)、合理的工程計量和計價(jià)規則有利于平衡發(fā)承包雙方的利益，減少糾紛，共建良好建筑市場(chǎng)秩序，實(shí)現“增強我國企業(yè)市場(chǎng)詢(xún)價(jià)和競爭談判能力，提升企業(yè)國際競爭力，促進(jìn)企業(yè)“走出去”的目標。
《方案》提出堅持從國情出發(fā)，借鑒國際通行做法，從以下兩個(gè)方面具體落實(shí)改進(jìn)工程計量和計價(jià)規則工作：
1. 修訂工程量計算規范，統一工程項目劃分、特征描述、計量規則和計算口徑。
我國工程量計算規范區分項目有不同的規范，例如《房屋建筑與裝飾工程工程量計算規范》（GB50854-2013）、《通用安裝工程工程量計算規范》（GB50856-2013）、《市政工程工程量計算規范》（GB50857-2013）、《園林綠化工程工程量計算規范》（GB50858-2013）。不同工程項目劃分、特征描述、計量規則和計算口徑不同，此次《方案》要求統一前述規范。
2. 修訂工程量清單計價(jià)規范，統一工程費用組成和計價(jià)規則。
根據《建設工程工程量清單計價(jià)規范》（GB50500-2013）3.1條的規定，采用工程量清單計價(jià)的工程，工程量清單采用的是綜合單價(jià)計價(jià)，工程造價(jià)由分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規費和稅金組成。但是“措施項目中的安全文明施工費、規費和稅金”不能作為競爭性費用。
對于房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包項目，其特殊性決定了前述工程量計算規范和清單計價(jià)規范對其難以適用。
為此，2019年12月13日，住建部發(fā)布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包計價(jià)計量規范（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總包工程計價(jià)計量規范》），專(zhuān)門(mén)對房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包項目的計價(jià)計量進(jìn)行了規定。
《總包工程計價(jià)計量規范》規定：工程總承包項目費用由勘察費、設計費、建筑安裝工程費、設備購置費、總承包其他費組成。前述項目費用均已包含成本、利潤和稅金。
同時(shí)，該規范還規定：
1.應采用總價(jià)合同，除合同另有約定外，合同價(jià)款不予調整。
2.投標人應在項目清單上自主報價(jià)，形成價(jià)格清單。
3.除另有規定和說(shuō)明者外，價(jià)格清單應視為已經(jīng)包括完成該項目所列（或未列）的全部工程內容。
因此，在對工程造價(jià)進(jìn)行認定時(shí)，應注意總包工程的特殊規定。 《方案》規定改革工程計量和計價(jià)要通過(guò)增強我國企業(yè)市場(chǎng)詢(xún)價(jià)和競爭談判來(lái)實(shí)現。
不過(guò)現實(shí)是，采用工程量清單計價(jià)的工程項目工程總造價(jià)中的“措施項目中的安全文明施工費、規費和稅金”這三類(lèi)費用并不在可以競爭談判的費用之列。
在涉外工程項目中，國外的工程造價(jià)組成并非有這三類(lèi)費用，而且即便有，也并非都屬于不可競爭談判的費用。
如要引入市場(chǎng)競爭形成價(jià)格的規則，對于涉外項目，該如何把握“從國情出發(fā)，借鑒國際通行做法”的尺度是隨之亟待解決的問(wèn)題。
改革主要任務(wù)二
完善工程計價(jià)依據發(fā)布機制
（一）一取消一逐步停止
所謂“一取消一逐步停止”是指“取消最高投標限價(jià)按定額計價(jià)的規定，逐步停止發(fā)布預算定額”。
《方案》在第二項主要任務(wù)中提及了“概算定額”、“預算定額”、“估算指標”、 “最高投標限價(jià)”多個(gè)與“定額”相關(guān)的專(zhuān)業(yè)用語(yǔ)。為進(jìn)一步理解前述用語(yǔ)與“定額”之間的關(guān)系，以下我們先對建設工程定額制度進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。
根據《建設工程定額管理辦法》第三條的規定，建設工程定額是指在正常施工條件下完成規定計量單位的合格建筑安裝工程所消耗的人工、材料、施工機具臺班、工期天數及相關(guān)費率等的數量基準。
同時(shí)根據該條規定，建設工程定額是國有資金投資工程編制投資估算、設計概算和最高投標限價(jià)的依據，對其他工程僅供參考。
不同階段適用不同的定額標準，《方案》對不同定額標準改革要求亦不同，具體如下：
工程項目階段 |
定額標準 |
《方案》改革要求 |
工程規劃與可行性研究報告階段 |
估算指標 |
優(yōu)化 |
初步設計與技術(shù)設計階段 |
概算定額 |
優(yōu)化 |
施工圖設計階段 |
預算定額 |
逐步停止發(fā)布 |
一直以來(lái)，建設工程定額的滯后性、限制競爭性等弊端為大家所詬病，但是建設工程定額已在我國實(shí)行多年，并在我國建筑市場(chǎng)發(fā)展初期，乃至現在仍發(fā)揮著(zhù)重要作用，并非可以全部取消。
對于承包單位而言，有時(shí)選擇定額計價(jià)反而更有利，例如在人工費下跌時(shí)，適用定額，承包人便可以多主張人工費用，當然這種定額也存在一定的弊端，就是當市場(chǎng)人工費用上漲時(shí)，承包人便難以爭取更多的利益。
定額的另一個(gè)重要作用，便是在發(fā)承包雙方對相關(guān)項目?jì)r(jià)款沒(méi)有約定或者約定不明時(shí)，定額能起到定分止爭的作用。
《民法典》第五百一十一條規定：“當事人就有關(guān)合同內容約定不明確，依據前條規定仍不能確定的，適用下列規定：（二）價(jià)款或者報酬不明確的，按照訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行；依法應當執行政府定價(jià)或者政府指導價(jià)的，依照規定履行?！薄逗戏ā返诹l規定亦是如此規定。此時(shí)，定額價(jià)便可作為雙方解決價(jià)款爭議的依據。
（二）完善市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布機制
為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，完善市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布機制是基礎?！斗桨浮丰槍ν晟剖袌?chǎng)價(jià)格信息發(fā)布機制提出要求搭建市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布平臺，統一信息發(fā)布標準和規則。
目前，我國尚未建立起國家層面的建設工程市場(chǎng)價(jià)格信息系統，其他社會(huì )機構有相關(guān)的機械臺班市場(chǎng)價(jià)格信息，但畢竟不是官方數據，難以作為參考依據。
除此之外，《方案》還提出鼓勵企事業(yè)單位通過(guò)信息平臺發(fā)布各自的人工、材料、機械臺班市場(chǎng)價(jià)格信息，供市場(chǎng)主體選擇，但同時(shí)也規定加強市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布行為監管，嚴格信息發(fā)布單位主體責任。
這意味著(zhù)企事業(yè)單位在通過(guò)信息平臺發(fā)布自己的人工、材料、機械臺班市場(chǎng)價(jià)格信息時(shí)并非可以隨心所欲。
通過(guò)企事業(yè)單位在信息平臺發(fā)布的人、材、機價(jià) 格信息，配以政府相關(guān)部門(mén)對市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布行為的監管，能夠在一定程度上有效防止不合理的低價(jià)競標以及不平衡報價(jià)的現象發(fā)生。
但是，由于企事業(yè)單位發(fā)布的價(jià)格信息本身具有一定的主觀(guān)性，且會(huì )隨著(zhù)市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)而變動(dòng)，因此該價(jià)格并不能作為評判承包單位投標價(jià)是否合理的依據。
同時(shí)，由于我國建筑企業(yè)的工程管理水平不一，并非所有企業(yè)均有自己的價(jià)格信息體系，且價(jià)格信息本身具有一定的商業(yè)秘密屬性，因此想讓企事業(yè)主動(dòng)公開(kāi)價(jià)格信息在實(shí)踐中恐存在一定難度。
另外，《方案》還對信息發(fā)布單位主體責任進(jìn)行了原則性規定，雖然沒(méi)有規定具體的責任內容，但是相較于公布不實(shí)價(jià)格信息需承擔責任，企事業(yè)單位更愿意選擇不公布價(jià)格信息不承擔責任，因此，如何制定相關(guān)風(fēng)險防范制度減輕企事業(yè)對公布價(jià)格需承擔責任的顧慮，提高企事業(yè)單位主動(dòng)對外公布價(jià)格信息的積極性亦是本次改革應同時(shí)考慮的問(wèn)題。
最后，對于企事業(yè)單位主動(dòng)公開(kāi)價(jià)格信息的行為性質(zhì)，這是一種要約邀請還是一種要約？還是均不構成？如承包人在信息平臺發(fā)布人、材、機價(jià)格信息后，發(fā)包人要求承包人按其發(fā)布價(jià)格簽約，承包人是否有權拒絕？如企事業(yè)單位為免除自己發(fā)布信息不實(shí)的責任，在公開(kāi)價(jià)格信息時(shí)亦附加一些免責條款，那么這些免責條款能否作為企事業(yè)單位免責的正當理由？這些都是需要進(jìn)一步研究和解決的問(wèn)題。
本期編輯：楊慧
總編輯：黎寶貴
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